中央与地方财政关系症结与应变.docVIP

中央和地方财政关系的症结与应变 【摘要】中央和地方之间的竞争本质长期存在。无论是改革开放前，还是改革开放后，中央和地方的关系总体上没有跳出“一放即乱，一收即死”的“治乱循环”。有必要从财政角度剖析改革开放以来中央和地方的关系问题，并提出相应的对策。 一、1994 年前的中央与地方财政博弈 我国在80 年代初开始推行行政和财政分权，统收统支体制解体，地方相对独立的利益凸显，行政和财政自主权扩大，地方政府之间的竞争也随之加剧。地方政府之间围绕资源、投资和市场的竞争，虽然带来了一些地方保护和环境污染之类的副作用，但大大促进了地方经济的发展，也总体上促进了国民经济的发展。这里，我国各地实行的财政包干制发挥了重要的助推作用，这是因为地方政府的财政收入是有保证的，而且与地方经济发展挂钩。80 年代初到90 年代初，我国财政包干制大行其道，各地的体制多样性令人瞠目。这类似于农村家庭联产承包制。在农村家庭联产承包制下，农民适用“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”这一契约安排。与此相呼应，在财政包干制下，可以说地方政府适用“交足中央的，剩下都是自己的”这一契约安排。 二、1994 年分税制财政管理体制改革与中央地方财政关系变局 我国财政部1990 年提出分税制财政管理体制改革方案，并于1992 年在天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省等9 个地方进行分税制试点。1994 年国务院主导了分税制财政管理体制改革。改革通过对地方政府采取“赎买”政策进行：承诺保证地方政府既得利益，通过税收返还保证地方政府原有的收入基数，但在收入增量上中央拿大头，地方拿小头，而地方所获增量收入占总收入增量的比例实际上逐年减少（而且由于计算公式表述复杂，当地政府并没有察觉到这种不利走势）。这场改革扭转了原来中央政府在财政收入分配上的较被动局面，基本上实现了其预订目标。当时的预定改革目标是“两个提高”，即提高财政收入在国民生产总值中的比重，提高中央财政收入占财政总收入的比重。财政改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。这也是分税制财政管理体制的名称由来。 根据国务院的要求，各省要根据决定制定对所属市、县的财政管理体制。因此，各级地方政府基本上参照上级政府的做法，与下级政府划分收入，主要采取分税制、分成制或其两者的混合体制，部分仍为包干制，少数为统收统支体制。其中分税制、分成制，或者两者的混合体制，无论如何都或多或少留有包干制这种旧体制成分。当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法，从地方集中税收收入。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。也就是说，这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面，而且在省、市、县层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。由此导致提供公共产品与服务的事权不断下移，而财权不断上收，县乡级政府的财权和事权日益背离，很大程度上加剧了其财政困难。 分税制财政管理体制改革中“分税制”之名给人的理解为一种制度化的财政分权。不过，正如从上述中央收入份额的变化可见，其实际结果是财力的上收和集中。分税制财政管理体制改革仍然属于半拉子工程。它强调了中央和地方的收入划分，忽视了各级政府支出责任与财政收入即财力的对称。2003 年《国务院有关分税制财政管理体制的决定》只是明确了中央和各省之间财权或者说税收收入的分享办法，并笼统规定了两者的支出责任，但并没有界定中央和地方的事权划分。这里中央和地方各自的收入（固定收入和共享收入中的份额之和）与其支出责任并不挂钩，没有对应关系。鉴于事权和支出责任明确相关，这也说明中央和地方政府的事权和财权不匹配。省以下各级政府的财政管理体制也由上级政府主导，同样存在类似的收入与支出责任、事权和财权不匹配问题。其实我国对各级地方政府的事权不是没有法律规定，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就对各级地方政府的事权做了大而全的规定。其核心内容为各级地方政府承担其本级的事务和责任，而且下级政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级政府交办的其他事项。这样一来，与其说这样一种“大一统”的规定是一种事权划分安排，毋宁说是一种责任转嫁机制。它导致上一级次政府很容易把很多事权和支出责任推给下一级政府。后来的发展也确实表明，上级政府一度把教育等很多基本公共服务事权与支出责任转嫁给了县乡级政府。 可以说，当时的分税制财政管理体制改革虽然是一种原有体制基础上的创新，但并不是严格意义上的“分税制”。我们的分税制财政管理体制只是依据政策文件，没有正式法律，容易被中央行政部门根据需要改变。真正的分税制是税种分开，