关于公共政策审计的几点思考.docVIP

　　关于公共政策审计的几点思考 公共政策是国家治理的基本工具，国家机关开展公共政策审计是发挥审计推动完善国家治理职能的必然要求。 审计机关对于该领域的研究和探索仍处于起步阶段，因此，对这一新的审计形式所需要的基础条件、路径方法以及可能出现的困难进行充分研究，在当前有重要意义。 一、关于公共政策审计内涵的理解 公共政策是对英文public policy的直译。对于公共政策，目前理论界仍没有一个绝对权威的定义，但不论是戴维伊斯顿的社会的价值所作的权威性分配理论，还是哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰目标、价值与策略的大型计划理论，抑或是托马斯戴伊等人的政府行为理论，强调的都是政府(或其他权力主体)根据其自身的理性判断对于公共生活的一种安排(当然，不经过民主决策产生的公共政策不在此列，那是合法性层面的问题)。从这一宽泛的定义，可以引申出公共政策所具有的部分特征，即：一是公共政策由有权机关发布和推动，具有规范性和强制性;二是公共政策是由有权机关做出的一种价值选择，具有博弈性和妥协性;三是公共政策的作用对象是公共生活，具有广泛的影响力;四是公共政策的作用过程，往往呈现一种自上而下、层层传递的过程。 按照审计科研所研究报告对于公共政策审计的定义，公共政策审计是国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统(政策主体、政策客体、政策环境)、公共政策过程(政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等)和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议等审计活动。公共政策审计能够从保障政策贯彻落实，提高公共政策决策科学性和政策能力，保障公共政策价值目标的实现，推动责任政府和绩效政府理念的建立和深化，提高公共政策的参与度和透明度从而增进社会民主等五个方面作用于国家治理。 二、对于公共政策审计的几点认识 (一)审计对象涉及面广。公共政策是国家治理的目标实现途径，往往由国家发布，主要针对政治、经济、文化等某个领域进行调整。由于其自身所具备的特点，公共政策对于公共生活的调整往往容易产生连锁反应，影响范围极易扩散至相关领域。比如国家对房地产的调控，就引起税收、、建筑等多个行业的剧烈反应。因此公共政策审计较一般审计项目而言，审计对象更为广泛和模糊，对于审计项目的组织要求也更高。 (二)公共政策审计具有阶段性。公共政策从制定到产生结果，有一个向下传导的过程，其作用流程大致可以分为政策制定和政策执行(含科研所定义的后两个阶段)两大阶段。在公共政策过程的不同阶段，审计关注对象、审计重点都不一致。考虑到国家审计的行政监督权性质，政策制定阶段的审计重点应更倾向于通过向立法机关提供立法素材、决策依据等方式，为立法机关合理制定政策、适时修正政策等提供建议;而对于政策执行阶段审计重点则转向政策执行在内容上是否同一，标准上是否统一，执行过程是否流畅、执行结果是否到位，乃至政策执行部门在执行政策过程中是否存在失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为等方面。 (三)审计视野要求全局性。如前所述，公共政策本身具有博弈性和妥协性特征，公共政策在内容安排、出台时间、政策实施手段选择等等方面，都体现出有权机关对社会不同利益集团(甚至包括有权机关自身)价值需求的综合平衡，其思维眼界是基于政策治理全局性的，其作用过程往往具有宏观性、全局性特点。因此进行公共政策审计，必须突破以往审计项目查处违法违规问题为导向审计思路，将审计重点放在科学分析和评价公共政策对于社会发展全局影响之上，发挥国家审计信息收集和处理能力的优势，及时的揭示问题、分析问题和反映问题。 三、当前公共政策审计实践中的难点分析 一是对公共政策这一审计对象缺乏明确界定。公共政策实际是一个非常广泛的问题，涉及政治、经济、社会、环境等等诸多领域，哪些是审计可以关注的，那些是应该关注的，那些是需要重点关注的，以及哪些是不应关注的，直接关系到审计项目的立项。目前不论是审计机关抑或是理论界，仍未对此问题进行明确界定，这一状况既不利于审计机关内部具体操作，也容易引发外界不必要的疑虑和抵触。 二是对于公共政策审计的边界缺乏界定。将公共政策全过程纳入审计监督的范围，意味着审计监督权力与党的领导权、人大的立法权以及政府的行政管理权都将出现交集。面对这种交集审计机关既不能固步自封，放松甚至放弃监督;更不能越厨代庖，以监督名义代行其他权力主体职权，因此对于公共政策审计中审计权力的边际需要有一个清晰的认识。 三是公共政策审计的评价标准较难确定。这主要有两方面原因，一方面公共政策的实质是政策制定者对于社会价值所作的权威性分配，一般不会存在与当前实行的法律法规相违背的情况(现行的公共政策甚至都是审计评价标准的重要)，因此公共政策的评价很大程度上是一个比较选优的问题。而持不同立场、不同视角的主体，对于同一个公共政策的评价，往往会得出不同的