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构建风险管理型综合减灾体制—走出依赖灾害预报型防灾救灾政策误区 ────────────────────────────────────────── 构建风险管理型综合减灾体制构建风险管理型综合减灾体制 构建风险管理型综合减灾体制构建风险管理型综合减灾体制 —走出依赖灾害预报型防灾救灾政策误区—走出依赖灾害预报型防灾救灾政策误区 ——走出依赖灾害预报型防灾救灾政策误区走出依赖灾害预报型防灾救灾政策误区 滕五晓 复旦大学城市公共安全研究中心主任 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授 摘要 近年来 ，全球范围内灾害频繁发生，受灾地区遭受不同程度的人员伤亡和财 产损失 。一些重特大灾害之所以成灾，究其原因，灾前未能成功预测预报是其中 之一 。然而灾害具有突发性和不确定性，是难以预测的。如何有效地预防和减轻 难以预测的灾害 ，成为防灾减灾工作的重要任务之一。本文通过对四川汶川大地 震、西南地区特大旱灾等案例分析 ，结合国内外灾害管理现状，就长期以来依赖 于灾害预报的防灾减灾政策缺陷进行了分析研究 。论文基于风险管理理论与方 法，就如何建立以风险评估为依据 ，以减轻灾害损失为目的的灾害预防和灾害救 助的综合防灾减灾体制进行了深入探讨 。 关键词 ：风险管理、综合减灾、灾害预报、防灾政策 2009 年秋季至 2010 年春季 ，我国西南地区持续少雨，气温偏高，遭遇严重旱 灾。这次旱灾 ，影响范围广、受灾程度重。由于西南地区是我国雨量丰沛的地区 之一 ，山清水秀，是我国重要的农作物生产基地。所以，对于这场突如其来的持 久性大范围严重旱灾 ，不仅普通民众难以想象，就连专业的国家气象部门也坦诚 未能准确预测预报出 。由于未能成功预报本次旱灾，致使应对不及时、不充分， 一定程度上灾害损失和影响扩大化 ，给灾区民众生活和生产造成重大影响。对于 突发性灾害 ，准确预测预报并能提前做好预防和应对工作，毫无疑问能有效地预 防和减轻灾害 。但是客观事实表明，对于很少发生的特别重大灾害是难以准确预 测和预报的 。那么，是否预报不出的各类灾害事故，一定造成重大人员伤亡和财 产损失 ？我国现有的灾害管理体制究竟存在什么问题？构建什么样的管理体制 ， 才能有效的减轻灾害损失 。 39 災害救助與社會工作研討會 ────────────────────────────────────────── 毫无疑问 ，不断探索特大灾害预报技术和方法，准确预报预警灾害发生，减 轻灾害损失是人类社会持续努力方向 。但是，在现阶段还难以有效预报重特大灾 害的现实背景下 ，能否有效地减轻灾害损失，成了政府灾害管理部门急需解决的 课题 。 壹、我國防災減災的誤區 以 2003 年 SARS 疫情应对为契机 ，我国加强了突发事件应急管理体系建设 ， 逐步建立了综合减灾体系框架 ，在突发事件应急管理实践中发挥了重要作用 。但 是，现有的灾害管理运行机制和管理方法很大程度上沿袭着以职能部门为主的防 灾救灾模式 ，尤其在 自然灾害应对方面 ，过分强调了灾害预测预报的功能 ，很多 防灾政策的制定也都是围绕灾害预测预报结果而展开 。表现出了防灾减灾工作过 分依赖于灾害预报 。主要表现在 ： 一、汶川大地震 、西南特大旱灾等受灾状况的客观事实表明，每次重特大灾 害如果事先不能成功预测和预报 ，都将造成重大人员伤亡和财产损失。也 即 ，预报不成功意味着不可避免造成巨大灾害损失 。这充分说明现有的防灾减灾 机制对于预报不了的 自然灾害没有显著效果 。 二、社会过分依赖于灾害预报 。由于民众缺乏科学的防灾减灾意识和技能,社会 难以形成有效的防灾减灾长效机制 ，防灾减灾过分依赖于灾害预报。而在目前灾 害预报准确率不高的情况下 ，灾害谣言有了巨大的传播空间 ，很大程度上左右着 民众的避灾行动 ，严重的还将引起社会混乱 。 三、政府防灾依赖于灾害预报 。一是灾害预报目前仍然是气象局地震局等政府 职能部门的法定职责 ，即便是在地震灾害几乎不可能预报的现实情况下 ，预报仍 然是地震部门的一个重要职责 ；其次 ，每次重大灾害过后 ，政府相关部门都出来 解释没能成功预报的各种原因 。由