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基于人民银行履职成本预算管理体制探析【摘　要】 2006年人民银行开始执行部门预算管理体制，部门预算在加强人民银行预算资金管理，提高资金使用效益方面起了很大的推动作用。但人民银行作为一个特殊的管理机构，无论是自身性质还是履行职责都有其特殊性。因此，部门预算并没有完全适应人民银行履职的需要。文章在分析人民银行执行当前部门预算遇到的问题和自身特殊性的基础上，提出了依据人民银行的履职成本，采用部门预算与独立的财务预算相结合的综合预算管理体制。 【关键词】 人民银行； 履职成本； 预算管理 一、人民银行执行当前部门预算时存在的问题 （一）部门预算不利于人民银行统筹安排全年预算资金 由于预算指标最终批复时间晚，一般在当年五六月份才能得到当年预算的批复数，而各级人民银行的费用支出却是随着工作的开展从年初就开始发生，从而导致下级行上半年前5—6个月出现“真空期”。为了确保全年费用开支控制在指标之内，按照文件规定，除利息支出和业务支出外，其他各项费用支出一般按照上年度相应费用支出的80%控制。因此，大额支出一般都在下半年列支，从而造成集中入账的问题，特别是第四季度的集中入账更为明显，极易造成费用支出前紧后松、年末突击花钱的现象，不能统筹安排全年的预算资金，账务处理的时效性也得不到体现。 （二）部分部门预算账户设置不合理 财政部为了规范人民银行部门预算管理工作，从2007年起，将费用预算科目分为“基本支出”和“项目支出”两类，参照其他行政单位部门预算账户设置了人民银行财务账户，但是没有充分考虑人民银行自身业务的特殊性，因此导致存在以下问题：一是部分支出内容没有相应的预算账户。如，人民银行为了维护金融稳定开展调研所发生的调研费用就没有相应的科目设置，只能在“公用经费支出——劳务费”中列支；又如，人民银行新增的反洗钱职能，在部门预算时并没有安排反洗钱工作产生的相关费用科目，目前只能在“反假货币经费”中列支，不能直观地反映反洗钱工作的成本。二是部分预算账户归属不妥当。部分经常性支出科目归属为项目支出不尽合理，如：货币发行费、电子设备运转费等，理应属于常规性的、维持业务运转必不可少的支出，将其列入项目支出大大降低了预算的可操作性。 （三）部门预算编制与预算批复内容“脱节” 人民银行预算编制时对于项目支出要严格按照各个项目进行编报，但最终批复下来的指标却是按照各个账户批复，没有具体到某个项目。因此，在实际执行过程中，该账户预算批复数难以与事先申报的项目需求相匹配，很可能造成某些项目无法全面完成，同时导致在预算执行过程中无法根据项目进行监管。 （四）部门预算导致人员费用预算批复指标不能满足工资计划需要 人员费用预算指标和工资计划分别由财务部门、人事部门编制下达，近几年由于批复的人员费用预算指标总量远小于按照人事劳资规定列支的职工工资、养老保险统筹、住房公积金等人员费用实际需要数额，造成工资计划无法完成等问题。 （五）部门预算导致离退休人员挤占在职人员费用 财政部按照对“一行三会”基本支出定额趋同的标准测算人民银行人员经费，但由于人民银行实行行业养老统筹模式，离退休人员未参加地方养老医疗统筹保障制度，且近几年人员结构老龄化严重，离退休人员数量增长较快，养老统筹基金严重不足，导致离退休人员的医疗费和津补贴等支出严重占用在职职工医疗费等生活补助经费。 二、人民银行特殊性分析 （一）人民银行职能定位的特殊性 人民银行作为我国的中央银行，即是金融市场的参与者，又是金融市场的管理者，这样的双重身份限定了人民银行“尴尬”的单位性质。从履行央行职责和开展业务活动的特点看，人民银行既是制定和实施货币政策、调控经济运行的宏观管理部门，又是为其他金融机构和政府部门提供金融服务的特殊金融机构，具有行政管理和金融服务双重属性。其成本支出方面既有经费性质的开支，也有经营业务性支出；即使在经费开支方面，其内容和特点也与其他政府机构不同，除有行政管理费用外，更有因履行央行职责、为金融机构和社会提供金融服务所必需的大量特殊费用支出，这些支出具有高度的不确定性。 （二）人民银行履行职责的特殊性 2003年《中国人民银行法》赋予了人民银行执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三项重要职责。因此，人民银行系统既有对宏观货币政策的调控所采取的再贷款、再贴现、货币金银和外汇等经营业务，又有为维护金融稳定、提供金融服务进行的反洗钱、账户管理、支付结算、社会征信等行政服务职能。但是，当前人民银行部门预算管理体制并不能够完全适应人民银行职能定位的需要。 1.人民银行作为国家宏观调控的重要部门之一，其采用的货币政策需根据国内外经济发展形势不断调整，作为执行货币政策重要手段的再贷款、再贴现及外汇买卖等具有很强的政策性，由此产生的经营性支