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我国公共政策执行负外部性及其治理摘 要：公共政策执行的负外部性是将外部性理论引入公共政策领域的有益尝试。它对执行评价提出了全新要求。因执行悖论的存在，政策执行负外部性得以产生且不可能完全消除。又因执行网络的存在，负外部性的传导更为迅速、广泛和复杂。这使得负外部性治理陷入困境。应构筑相应的评估、补偿机制，并从提升政府执行力着手，加强执行协商和执行合作。 关键词：政策执行；执行负外部性；负外部性治理 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）26-0010-02 一、从外部性到公共政策执行的负外部性 （一）外部性及其在公共管理中的运用 外部性是一个经济学概念。它源于马歇尔的“外部经济”，后经庇古、科斯、诺斯等人的发展，成为研究“市场失灵”的一个重要理论。关于外部性的内涵，界定颇多，但所指称的内容并无太大区别。最经典的当属道格拉斯·诺斯和罗伯特·托马斯从成本收益角度所做的描述：“个人收益成本与社会收益成本之间的差异，意味着第三方（或更多方）在没有他们许可的情况下，获得或承受一个收益或成本。”[1]从中我们可以发现，外部性就是一种行为所造成的行为者考虑之外的影响。这种影响可能是好的，即正外部性，也可能是不好的，即负外部性。 在外部性研究中，虽然政府是一个重要变量，但仅被看成是与市场相对应的公共治理手段。而从外部性角度对政府行为过程进行的研究并不多见。“随着西方行政学的公共财政研究的发展，才陆续关注到政府行为与外部性问题。”[2]政府行为同个体行为一样，同样会产生预测之外的影响，它最重要的表现形式就是公共政策。有学者指出：“公共政策的外部性对于公共政策来说有特别的意义，它在政策过程的许多环节都影响着政策活动。”[3]然而，在政策过程的诸环节中，对政策制定和政策结果的负外部性关注较多，而对更具隐蔽性和复杂性的政策执行负外部性则关注较少。 （二）执行负外部性：对执行评价的新发展 执行评价是以执行差距为理论前提的。所谓执行差距就是执行结果与预期目标之间的差距。在早期的研究中，通常用“执行失败”或“执行成功”来判定。“政策执行上行理论强调执行结果对目标的实现程度是衡量成功与否的标准，政策执行下行理论则突出政策执行结果只要能够产生积极的社会影响就可以算作成功的执行。”[4]然而这种判定方法过于笼统，并不具备可操作性。在此之后，又出现了“执行腐败”这一判定方法。它将政策执行者作为评价客体，称“利用变更政策目标的机会实现私人利益”[4]的执行行为为“执行腐败”。不过它将评判对象限定在“执行方”，忽视了其他政策相关者。执行负外部性则弥补了以上二者的不足，对执行评价提出了新的要求。它使执行评价真正成为一个完备的体系并将隐性的利益相关方也纳入了评价对象中。 （三）执行负外部性的特征 传统意义上的外部性指的是市场外部性。政策执行负外部性具备市场外部性的某些基本特征。这包括：模糊性。部分经济学家指出，在产权无法界定的情况下，外部性无从谈起。时间维度上的长期性和空间维度上的广泛性。一项政策所造成的影响往往需要很长时间才能显现，而其影响的范围也可能扩散到其他领域。交互性。交互性体现在行为者的行为既会给受众制造成本，又会给自己增加成本，外部性在二者之间交互流动。政策执行负外部性也有不同于市场外部性的特征。表现在：政府主导性。执行负外部性由政府的执行行为产生，在治理中不会有一个外在权威者，更不会有清晰的产权（例如公共物品）。网络传导性。在政策执行中，复杂的执行者角色和多元的利益相关者，使执行过程呈现出交错博弈格局。执行平台上的博弈者和沉默者均成为执行负外部性的传导对象。 二、执行负外部性的产生、传导机制 执行悖论是执行负外部性产生的内因，环境的不确定性是执行负外部性产生的外因。随着我国市场经济的发展和行政体制改革的推进，政策执行结构日趋网络化。负外部性沿着执行网络进行传导，扩大和加深了执行负外部性的危害。 （一）执行悖论：执行负外部性的产生机制 1.比较利益人和执行力的不确定性 人性假设是公共管理分析的基点。经济人假设和公共人假设都只看到了人性的某一极点，运用这类假设所进行的分析往往走向极端。比较利益人假设是对以上两种假设的扬弃，“用比较利益人假设来分析绝大多数人，其决策行为必然要基于对多种利益的权衡，并不是只追求自我利益，或者完全追求共同利益，而是在两者之间达成一种平衡。”在这种假设下，公共政策的执行者既非完全自利，又非完全利他。在交融与不确定中，他们主观歪曲政策目标的行动成为执行负外部性产生的重要根源。除了主观歪曲，执行者的执行力不足也会造成执行负外部性。可是执行者能力不足是难以判定的。这样，公益、私利、能力不足交织在一起难以区分，使得执行负外部性边界模糊，责任归属不明。