公物利用性质的反思与重塑.PDFVIP

公物利用性质的反思与重塑 ———基 于利益属性对应权利（力）性质的分析 梁君瑜* 内容摘要 ：公物 系行政主体履行职务的重要手段 ，以积极姿 态保 障公物供给及利用是构建服 务型政府的题 中之义。 正确认识公物利用性质直接关涉给付行政理念的贯彻 、司法救济渠道 的开启与公物利用主体的纠偏 。 由于对公物利用性质的研 究呈现 出严重的“路径依赖”现 象， 依 附于交叉重叠的公物利用类型来开展公物利用性质探讨的现有研 究范式 ， 已使 学界对公 物利用性质之认识 陷入分歧与混乱。 亟待通过研 究范式的革新 突出重围，即借助利益属性与 权利（力）性质之对应关 系，揭示公物利用以个人公法利益为 目的导向，进 而重塑其主观公权 利性质。 如此 ，将有助于避让以反射利益构筑的司法救济藩篱、整治权力寻租的观念积弊、丰 富公物给付的当代意涵，从 而使服务型政府更接近其本意。 关键词 ：公物利用 路径依赖 目的导向 个人公法利益 主观公权利 作为行政主体履行职务 的三大手段之一 ，公物起到连接其余两大手段———公务员与行政行为的 纽带作用 。 简言之 ，一个诞生于法治 国家的服务型政府 ，要求其公务员代表行政主体 向人 民开展 以公 物为内容的行政给付活动。 在行政法视域下 ，公物是指行政主体为满足公用 目的之需要 ，提供公众使 用或受益并受公法规则调整 的财产 。 根据公众受益方式 的不 同，公物可区分为 由公众直接使用 的公 众用公物（如公路 、海滩 ），以及 由行政主体使用而 由公众受益于前者所提供服务 的公务用公物（如政 府办公楼 、公车 ）。 相应地 ，公物利用便是指公众直接利用公众用公物与间接受益于公务用公物之活 动的总称 。 由于我 国对公物利用性质缺乏统一认识 ，丧失利用者往往被 以反射利益受损为 由而错失 司法救济的眷顾 ，与此 同时 ，行政主体及其工作人员也容易因此背离服务型政府 的初衷 ，肆意化身公 物背后所载巨大公共利益 的寻租者 。 种种弊端促使我们不得不对公物利用性质加 以反思并寻求重 塑 。 一 、公物利用性质研究现状之检讨 我 国大陆地 区对公物利用性质 的认识主要借鉴大陆法系德 国、 日本 、法 国及我 国台湾地 区的做 *武汉大学法学院博士研究生 。 本文系2009 国家社会科学基金西部项 目“公物利用法律问题研究”（项 目批准号 ：09XFX009 ）、中荷合作项 目“中国行政诉讼制度 改革的理论与实践”（项 目批准号 ：106-239067 ）、国家20 11计划“司法文明协 同创新”项 目的阶段性研究成果 。 ·38 · 公物利用性质的反思与重塑 法 。 然而 ，这些 国家或地区对公物利用性质的研究现状大有“路径依赖”之势 ，即已习惯依附在利用类 型的研究之下开展 。 易言之 ，公物利用在上述 国家或地区被依不 同标准划分为诸多类型 ，而只有在探 讨某一种具体利用类型时 ，其性质才会被轻描淡写地论及 。 而且在诸多利用类型中，无须批准 、可 自 由进行 的“一般使用”尤其受到重视 ，学界对其性质 的关注甚至过分呈现 出扎堆之势 ，但对公物利用 性质 的全面而纵深的考察却依 旧匮乏 。 （一 ）德 国与 日本 ：以使用 内容和范围划分 根据使用 内容和范围不 同，日本行政法将公物利用分为一般使用 、许可使用和特许使用 ；德 国行 政法原则上不采取许可使用与特许使用 的区分方法 ， 而是将公物利用分为一般使用与特别使用 ，并 只在水资源的经济利用等少数领域对特别使用作进一步区分 。 〔1 〕 通常认为 ，一般使用是指无须批准 ，任何人可以按照公物命名 的范围进行使用 ，其性质存在反射 〔2 〕 利益说 、平等基本权说 、 自由基本权说 、诉讼利益扩大说 、公共信托理论 、依赖程度说等学说争鸣。 其 中，作为传统通说 的反射利益说