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自然保护区“林改”赋权还利于民之基本政策思路 - Rights and
自然保护区“林改”赋权
还利于民之基本政策思路
——结合广东省情及实践探索
报 告 人:王 权 典
华南农业大学法学教授
农村法治与社会发展研究中心主任
广东农村政策研究中心特约研究员
主 要 内 容
一、自然保护区 “林改”议题之提出
二、自然保护区 “林改”的现实障碍
即主要制约因素分析
三、自然保护区 “林改”政策创设之
法治理念
四、自然保护区“林改”基本政策思
路及可行方案
内容提要
在生态保护优先的现代林业发展和当前集体林权制度改革
实践背景下,必需强化自然保护区规范建设管理,在加强
森林资源保护及可持续利用的同时,确保社区农民生计,
适时启动并稳妥推进保护区林权制度改革。鉴于自然保护
区集体林的特殊性,对集体山林的政策调整是制约改革发
展和稳定的最大现实难题,其 “林改”的关键在于——依
法明晰集体林权属关系,缓解利用管护的利益冲突,切实
做好保护区集体林权的依法保障并完善其管护机制,构建
合理的政策框架。在明晰权属的前提下,通过利益关系调
整,让林权所有者直接享受到补偿,充分保障权利人的利
益,真正做到还利还权给所有者和经营者。结合广东 “林
改”方针及自然保护区示范省建设,探讨自然保护区 “林
改”基本政策思路,重在研究创设法治理念下集体山林政
策调整之配套制度与措施。
一、自然保护区 “林改”议题之提
出
“林改”的根本目标是:在坚持林地集体所
有制不变的前提下,确立经营主体,明晰
林地使用权和林木所有权,放活经营权,
落实处置权,建立起 “产权清晰、经营主
体到位、责权划分明确、利用保障严格,
流转规范顺畅、监管服务有效”的现代林
业管理体制、产权制度和经营机制。 “林
改”涉及现代林业发展与生态建设重大利
益关系的调整,必然影响到自然保护区的
建设管理。
自然保护区集体林权改革基本政策依据
国务院 《意见》指出:自然保护区、森林公园、风景名胜
区等单位经营管理的集体林地、林木,要明晰权属关系,
依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。这
表明自然保护区管护的集体山林也要明晰权属关系,依法
维护经营管理区的稳定和保障林权权利人的合法利益——
成为解决自然保护区集体林问题的基本政策依据。广东
《关于推进集体林权制度改革的意见》 (粤发〔2008 〕14
号)及 《转发省林业局关于广东省全面推进集体林权制度
改革工作方案的通知》 (粤府办〔2010 〕25号),结合其
省情主张:自然保护区内集体林地列入本次集体林权制度
改革范畴,采取均股均利形式明晰产权。经政府区划界定
为生态公益林和已划入自然保护区的集体山林,维持其经
营主体不变。珠三角和有条件的地区可通过法定方式将自
然保护区和界定为生态公益林的集体林地逐步收归国有。
广东自然保护区建设发展省情
广东是自然保护区建设示范省,其林业系统已建成58个国
家级和省级自然保护区、200余个市、县级自然保护区,
保护区总面积已占全省国土面积的6%,形成了类型多样、
布局合理、功能较完善的保护区网络体系。林业系统260
多个自然保护区大多处在集体林地上——广东林业系统5
个国家级53个省级自然保护区集体林情况的调查表明,其
集体林比例相当大,大多数保护区中集体林面积占其总面
积62.53%,计4897642.4亩。 自然保护区集体山林问题日益
凸显——协调保护和开发的矛盾关系,构建一种相对和谐
的人地关系,促进社会经济发展和落实社区共管机制;自
然保护区的林权关系也要明晰,其利用管护中的矛盾冲突
更要设法得到缓解。
自然保护区“林改”之必然逻辑
包含大量集体林地决定了保护区管理必然受到社
会复杂因素的制约,其土地利用管理更潜伏着难
以避免的矛盾冲突。如何对保护区集体林地进行
有效管护并协调相关的利益关系,已成为自然保
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