环境保护支出绩效评价指标体系构建研究_房巧玲.pdf

审计研究 2010 年3 期 环境保护支出绩效评价指标体系构建研究∗ 房巧玲 刘长翠 肖振东 【摘 要】 本文将环境保护支出区分为环保部门财政支出和环保项目财政支出两种类型，以绩效目标为核 心主线，以绩效评价模型所确立的基本框架为依据，构建了一套全面的、系统的、具有可操作性的环境保 护支出绩效评价指标体系。其中，环保部门财政支出绩效评价指标体系围绕经济性、合规性、资金配置效 率和资金使用效率四个方面层层展开，环保项目财政支出绩效评价指标体系围绕合规性、环保效果和资金 使用效率三个方面层层展开，既包括较为概括的通用指标，又涵盖了较为细化的具体指标，将指标体系框 架的统一性和具体指标形式的灵活性有机地结合起来。 【关键词】环境保护支出 绩效评价 指标体系 20 世纪 80 年代以来，随着政府绩效评估实践在西方国家的全面推行，以绩效为导向的财政支出管理 体制改革也在国际范围内迅速普及开来。其中，随着环境保护和建立环境财政的呼声日益高涨，环境保护 支出的绩效评价问题尤其引起了社会各界的普遍关注。 笔者认为，就我国环境保护支出绩效评价的现状而言，尽管已有的一系列研究以及已出台的相关文件 对现实实践具有重要指导意义，但是仍然有一系列理论和实践难题尚未解决，其中尤为突出的就是环境保 护支出绩效评价指标的设计缺乏理论框架的支持，指标的全面性和系统性不足。有鉴于此，笔者拟积极借 鉴西方国家的先行经验，从绩效评价的基本原理出发，在深入解读环境保护支出职能的基础上，以环境保 护支出的目标为核心主线，构建系统的、具有现实可行性的环境保护支出绩效评价指标体系。 一、环境保护支出绩效评价的国际经验及其启示 （一）环境保护支出绩效评价的国际经验 根据资金使用主体和去向的不同，环境保护支出大致可分为环保部门财政支出和环保项目财政支出两 大类。前者是指由履行环境保护职责的政府主管部门（即环保部门）支配、运用的财政支出，既包括这些 部门在承担公共事务过程中为维持部门正常运转发生的支出，也包括它们在承担公共环保项目过程中所发 生的支出；后者则专指由具体的环境保护公共项目支配、运用的财政支出。可以看出，在环保部门兼具公 共事务和公共项目管理的情况下，环保项目财政支出是环保部门财政支出的一个组成部分。但鉴于环保项 目支出在全部环保财政支出中的重要地位及其特殊性，国际上通常对其绩效评价问题予以特别关注，笔者 后面也将对其展开专门探讨。 关于环保部门财政支出的绩效评价问题，国际上通常认为，它与国家分配给其他部门（如教育、科技 等部门）的公共财政支出尽管在具体职责方面各有分工，但其基本目标都是通过履行本部门的公共职责以 及在部门内部合理配置公共资源，最大限度地促进国家总体经济目标的实现。因此，包括环保部门在内的 各政府部门财政支出绩效评价框架在很大程度上具有一致性，即：应着重从财政纪律、分配效率、成本效 益等三个方面对绩效进行评价（World Bank ，1998；Schiavo-Campo and Tommasi，1999；Allen 和 Tommasi， 2001 ；OECD，2001 ）。 相比之下，环保项目财政支出的绩效评价问题不仅引起了各国学术界和实务界的浓厚兴趣，而且自 20 ∗ 房巧玲，中国海洋大学管理学院，邮政编码：266071 ，电子信箱：fangqiaoling@ ； 刘长翠，中国社会科学院财贸所；肖振东， 审计署财政审计司。本文受到国家博士后科学基金项目“环境保护财政资金绩效评价及监管问题研究”（20060390563 ）、山东省软科学项目“财政结 构及税收体系研究”（A200528-1 ）的资助。作者感谢匿名审稿人的宝贵意见。 22 审计研究 2010 年3 期 世纪 90 年代以来，包括 OECD、世界银行等在内的国际性组织也开展了大量相关研究，并发表了一系列 研究成果（如 OECD，1995，2003 等）。综合国际范围内的主流观点，一般认为应着重从以下三个层面对 1）环境效果，（2 ）财务稳健性，（3 ）管理效率。 环保项目的财政支出绩效进行评价：（ 从上述介绍中可以看出，目前国际范围内的环境保护支出绩效评价框架具有以下特点：一是该框架既 服从于公共财政支出绩效评价的一般思路，又充分考虑了不同支出类型在绩效目标方面的层次差异。二是 绩效评价既重视考察