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世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验第一部分 中低收入国家的地方政府债务监管框架受全球性金融危机影响，越来越多发展中国家的地方政府财政和债务可持续性开始面临威胁。宏观经济环境的不确定性要求地方政府举债必须采取审慎的态度，高度重视建立地方政府债务的监管框架。??一、中低收入国家建立地方政府债务监管框架的必要性??（一）外因：宏观经济环境的变化。??2000—2008年，随着金融环境的稳定和宏观经济的发展，中低收入国家的债务状况得到明显改善，公共负债显著减少，外汇储备逐渐增加，国际收支基本平衡。多数低收入国家的政府债务规模呈明显下降趋势，一些低收入国家开始有资格进入国际资本市场融资，并接受穆迪和标准普尔等市场化信用评级。但2008年底以来，受全球性金融危机影响，外国投资者从中低收入国家大举撤资，很多国家开始陷入金融环境迅速恶化、财政收入捉襟见肘的窘况，地方政府举债冲动强烈并趋于失控。??（二）内因：分权化改革的趋势。??2000年以来，低收入国家经历了财政分权改革，地方财政支出占国家财政支出的比重不断上升。如尼日利亚的地方政府预算支出占国家预算支出的比例，1999年为23％，2005年为46％；越南这一比例1992年为24％，2002年为48％。分权化改革客观上推动了地方政府举债。由于地方政府承担越来越多的基础设施投资责任，为弥补建设资金不足，很多中低收入国家的地方政府开始进入资本市场融资。如埃塞俄比亚、尼日利亚等国家地方政府通过发行债券和预算外债务融资，玻利维亚、越南等国家地方政府则直接向银行贷款。??（三）历史的经验与教训。??实践表明，地方政府合理举债能够加快经济发展，促进社会和谐。允许地方政府借款的最大好处是扩大地方政府财源，为基础设施建设提供资金。同时，地方举债搞建设往往更具效率，也更加平等。债务的期限与资产的经济年限相匹配，既符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则，也便于当代纳税人接受。??但是，在缺乏有效监管的情况下，地方借款蕴含的风险也不容忽视。一是软预算约束将给地方政府借债带来巨大的道德风险，并最终转嫁中央政府。如20世纪的阿根廷、巴西、墨西哥等国家经历的债务危机大都源于这一因素。二是持续的赤字性融资将导致债务不可持续。匈牙利、印度和俄罗斯等国家出现地方债务危机的主要原因就是通过借款来为经常性赤字融资。三是地方政府的债务组合可能会面临展期风险。如20世纪90年代墨西哥和俄罗斯经济危机之前，两国地方政府都拥有风险性的债务组合，经济危机的冲击暴露了这些债务组合抗风险能力的脆弱性，触发了大规模的地方债务危机。四是隐性负债风险巨大。中低收入国家的地方政府经常会通过各种渠道规避中央政府的限制，如设立投融资公司、提供变相担保、安排公私合营、从养老金借款，以及拖欠工资、养老金和供应商欠款等。由于这些地方准财政实体的债务风险最终由政府兜底，国际上主要的评级机构都将其纳入到地方政府债务评估范畴。??基于以上考虑，越来越多中低收入国家开始将地方政府债务管理上升为国家战略层面的政策议题。经验表明，宏观经济不确定时期，如对地方政府不加约束任其过度举债，产生的风险通常数倍于经济稳定时期同等债务规模产生的风险。因此，对中低收入国家而言，当前形势下为地方政府借款建立良好的监管框架尤为必要。需要强调的是，建立监管框架的目的不是限制或禁止地方政府进入资本市场融资，而是要加强对地方政府的财政约束，控制债务风险，降低借款成本，促进基础设施融资的持续发展。??二、中低收入国家地方政府债务监督框架??20世纪90年代后期以来，中等收入国家通过制定地方借款监督框架来应对地方政府财政困境和债务危机。地方借款的监管框架包含两部分：首先是事前控制，即控制借款，并对地方财政状况进行监督；其次是事后的债务重组，以防止地方政府无力偿还。同时，必须建立对地方政府举债进行正向激励的政府间财政关系和金融环境。??（一）事前监管。??事前监管包括对举债的事前控制和对地方政府财政状况的监督。20世纪90年代，巴西和墨西哥等国家的地方债务危机、哥伦比亚和印度等国家的地方政府财政困境，促使这些国家建立或强化了事前监管，以防止未来系统性的压力和危机。可借鉴的经验有：一是遵守“黄金规则”，明确借款只能用于长期公共资本投资，如巴西、哥伦比亚、印度、秘鲁、俄罗斯和南非等；二是设定举债的限制指标，包括财政赤字率、偿债率、提供担保的上限等，如哥伦比亚建立了监管地方借款的“红绿灯”模式，债务利息支出占经常性盈余的比率大于40％以及债务余额占经常收入比率高于80％的“红灯区”地方政府禁止举债，巴西联邦政府设置了州政府债务重组的具体财政指标，包括债务收入比、基本财政收支、人员支出占总支出的比重、自有收入增长率和投资上限等；三是建立中期财政规划，如巴西、哥伦比亚和秘鲁等国家的法律规定