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户外广告监管机制优化作者：胡涓华 姚徐臻 单位：江苏城市职业学院南通办学点 南通航运职业技术学院 由于缺少长远的规划管理，主管部门对户外广告从内容到形式等方面都缺少有效监管，加之户外广告从业者往往不能恪守职业道德、疏于自律，而且专业水平参差不齐，使户外广告与城市环境、城市文化之间的矛盾日益突出，不能很好的协调发展：首先，商业性广告泛滥，缺乏关注民生的公益性广告；其次，部分地区户外广告密度过大，缺乏有效规划；第三，户外广告与周边环境不协调，缺乏统一标准；第四，广告形式雷同、内容枯燥，缺乏创意和美学价值；第五，部分户外广告的内容充斥色情暗示、消费主义倾向，与构建和谐社会相违背。因此，对户外广告进行立法、监管十分迫切和必要。 （１）我国户外广告的立法1994年10月制定，1995年2月正式生效执行的《中华人民共和国广告法》是规范户外广告的最重要的一部国家级法典。鉴于当时户外广告尚处于发展初期，因此对户外广告的界定较为模糊，仅提出了“利用交通安全设施、交通标志的”等五个情况不得设置户外广告，并指出户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。由中华人民共和国国家工商行政管理总局于2006年5月发布、2006年7月实施的《户外广告登记管理规定》是又一个规范户外广告的法律法规。根据这两个法律法规，各地区先后制订了一大批地方性法规，为规范、整治户外广告提供了法律依据。 （２）户外广告媒体资源的合理配置户外广告附着在特定的城镇空间中，具有地理位置的唯一性、不可再生性，这也决定了每一个户外广告的独一性,而伴随着城市户外广告的快速发展，城市公共空间的稀缺性目益增加，由此催生出城市户外广告媒体资源市场。显然，城市户外广告媒体资源市场化配置对于提高公共资源的利用效率，化解由于户外广告过度开发而产生的外部性问题有很重要的意义，但是如前文所述，当前法律制度尚不健全，导致城市户外广告媒体资源的市场化配置面临一定的风险。一是寻租风险。在某些情况下，官员有可能利用权力在户外广告审批过程中进行“权力寻租”，既导致资源配置的低效率，又导致公共权力的腐败，同时还必然导致提供户外广告媒体资源和提供监管功能的政府责任缺失。二是商业风险。户外广告业的高利润、投资的高回报以及行业的高增长，促使风险投资向户外广告优势资源注资，致使媒体资源被过度开发与经营，加速了户外广告媒体资源的争夺，这促使产生行业泡沫和商业风险，突出的表现是对资源的争夺而导致户外广告价格的上涨。三是道德风险。由于公共资源配置关注的是公益性，而市场机制强调的是自利，二者具有内在的矛盾与冲突。户外广告媒体资源的市场化，会产生市场的自利性与公共资源功能的公众指向性之间的冲突，当二者出现对立，就会产生道德风险。比如为了提高传播效果，户外广告的内容充斥色情暗示、消费主义倾向等。这些风险的存在，就要求对户外广告资源的市场化配置机制进行有效地完善。首先是户外广告管理系统的完善。其次是建立有效的产权交易机制。第三是完善法律法规。 （３）制订科学的规划当前我国大多数城市的户外广告缺乏统一规划，广告设置规范性不够，随意性很大，有的地方户外广告层层叠叠设置，尺寸规模参差不齐，过多过乱；有的户外广告甚至遮住了建筑物立面，侵占了城市空间。为了使户外广告真正发挥宣传商品、美化城市的功能，就必须进行户外广告设置总体规划，引导户外广告的合理设置与科学管理。制订户外广告的规划应遵循以下原则：（1）维护公共利益的原则。由于户外广告绝大部分是经济利益驱动的商业活动，因此户外广告的管理规范应当从公众利益出发，以协调好个体经济利益与公众社会利益的矛盾作为首要原则。（2）城市空间资源有偿使用的原则。城市空间资源是通过城市经营所得，其使用权应为城市公共所有，因此空间资源的广告设置权应进入资源储备，通过招标、拍卖或协议出让三种方式出让。（3）维护整体城市景观的原则。山体、水体、建筑、绿化等构成了第一层次的城市轮廓线，而户外广告等附加物则形成第二层次的轮廓线，户外广告管理的任务就是协调好两个层次之间的关系，使广告在城市景观中以从属的点缀的姿态出现，从而促进并维护整体城市景观环境的形成。（4）因地制宜、分区管理和重点控制相结合的原则。由于城市不同地区在土地利用性质方面的不同，带来城市环境气氛和景观方面的不同，在设置户外广告时亦应区别对待：对于构成城市景观主要意象的重点地区，户外广告的设置也应慎重。 提高户外广告的质量，使其能够真正的成为城市亮丽的风景线，并为经济社会发展服务，除了要加强法律法规监管、重视公众诉求以外，最根本的还是在于提高户外广告从业者的素质。户外广告作为一种广告形式，不仅要宣传广告产品，而且作为城市环境的一部分，还起着美化环境、提升城市文化品位的作用。在