农民工政策的范式转移及其障碍.PDFVIP

农民工政策的范式转移及其障碍 蒋晓阳 黄黎若莲1 【摘要】： 本文以宏观与历史的视角，重点分析农民工政策的演变。文章认为，自上世纪90年代末以来， 国家有关农民工的政策经历着较大的转型，从以严格控制与社会排斥为特点的模式向以制度性吸纳并强调 农民工权益保护的模式过渡。在探讨政策范式转变的深层原因时，文章分析了农民工在中国经济与社会发 展中的重要地位，同时亦探讨了农民工问题对于国家的挑战，认为国家对社会稳定的考量是近年来一系列 包容性政策出台的主要原因之一。文章亦考察了导致农民工政策转型的其他因素，例如执政党执政理念的 变化，农民工自身权利意识的提高以及舆论与民意的作用，这些因素都对农民工政策的演变有一定的影响。 文章最后认为，尽管农民工的处境有了较大改善，但国家解决农民工问题的努力，仍然面临许多制度性障 碍。 【关键词】：农民工政策, 范式转移, 制度障碍 中国的民工潮源起于上世纪 70 年代末期。当时，农村的改革将大量“过剩”的劳动力 从土地中解放出来，而城市的经济结构调整、体制改革与快速发展为这批农民提供了大量的 就业岗位。农民工的数量经历了逐渐增加的过程。据一些学者的研究，农民工的数量在 1982 年时约为二千万，以后增加到 1990年时的约六千四百万，1995 年时，他们的总量约为八千 万(Ma and Xiang，1998)。根据国家统计局 2001年公布的第五次人口普查结果，2000 年在 异地居住与生活超过半年以上而户籍在农村的人口，其数量在九千万左右（中国统计信息网， 2002年 9月9 日）。 随着近年来经济的高速增长，农民工的数量还在继续上升。郑功成认为，目前进城务工 的农民工约为 1.3 亿人，在乡镇企业工作的农村劳动力约有 1.3 亿人，扣除两者重合部分， 全国农民工总数约 2.1 亿人左右（郑功成，2006 ：421 ）。而随着我国工业化、城市化进程 的加快，从农村转移出来的劳动力及其家属人数还会快速增长，预计未来十年从农村转移出 1 蒋晓阳，香港城市大学公共及社会行政学系博士，黄黎若莲，香港城市大学公共及社会行政学系教授， 主要从事中国社会政策与社会发展研究。 1 来的人口（包括劳动力及其家属）将在 1.5 亿以上（郑功成和黄黎若莲，2006 ）。 农民工政策的简要回顾 我们可以简单地将上世纪 80 年至上世纪末的农民工政策特点简单归纳为: 经济利用， 社会排斥，同时对农民工实行严格管理与控制。 “经济利用”就是利用农民工的低工资特点，为城市的工业与服务行业提供廉价的劳动 力。由于大多数农民工与城市居民相比，其受教育程度与人力资本的市场价值均较低，只能 在俗称“三 D”（脏、累、危险）的岗位就业。这些岗位与城市居民的就业渠道没有构成直 接的冲突。在东南沿海城市，成千上万的外来打工者聚集在以制造加工业为主体的三资与私 营企业中，他们的总数在部分地区大大超过当地居民。比如在广东东莞市，第五次人口普查 时常住人口接近七百万，户籍人口不到一百五十万。而当地居民即使在企业就业，也主要从 事管理阶层的工作。当地政府与居民从企业税收、房屋租金中获得了巨大的利益，可以说外 来工为这些地区的经济腾飞作出了不可替代的贡献。 对于农民工而言，外出务工的最主要动机是增加收入，但这并不是没有付出代价的。农 民工所就业的企业，大多数技术含量低、效益一般，主要的优势即是工人的吃苦耐劳及低工 资。农民工每天工作时间长，劳动强度大，早已成为常识，他们中的许多人几乎不享有基本 的劳动保护。工伤事故频繁、工资被恶意拖欠等构成了劳资关系的一种常态。由于过去体制 的惯性，城市劳动部门与工会，很少为他们提供实质性的帮助与服务。 由于传统的户籍制度的影响，农民工在城市遭遇身份差别待遇，他们几乎不享受城市的 公共资源与社会福利，他们不能参加失业、养老、医疗等社会保险，不享有社会救济。简单 地说，城市政府对他们的生、老、病、死没有任何义务。另一突出的问题是农民工的子女教 育，在国家政策作出调整前，农民工的子女上学面临严重的困难。他们要么就读于公立学校， 但是要付出很高的“借读费”；要么