上海城市开发中的规划控制及区位选择.pdfVIP

上海城市开发中的规划控制与区位选择 陈蔚镇 卢 源 21 世纪全球经济发展的焦点是亚太地区。作为该地区未来经济、文化中心 之一的城市上海，其城市社会、经济结构正经历着一场深刻的变革——完成一个 工业化城市向国际化城市的转型。随着土地逐渐成为城市开发原动力，城市开发 中规划控制与区位选择的过程中也呈现出发展的困惑。 市场的规律与准则推动着城市开发中的市场竞争与市场选择，城市开发的选 址正是在政府、开发者、规划管理者三方参与者相互作用的过程中达到动态平衡 的。上海中心城原有因土地行政划拨所形成的大量工业、居住用途用地，在城市 开发巨大区位价值释放的推动下，纷纷向城市的外围置换并重新进行区位选择， 外滩地区即是最典型的案例。外滩的大部分楼字在无一例外地恢复了金融贸易等 主体功能之后，又开始成为世界顶级奢侈品旗舰店的展演舞台。表面上上海城市 空间结构效率低下的问题似乎得到了解决，但事实上，由于一系列规划控制指标 的确定还是依据对城市用地区位的现有价值及未来潜势的主观评判和估计，开发 选址与规划控制在来自开发商与城市政府的压力下仍面临被更改的可能。下文将 以上海为例探讨城市开发中区位选择与规划控制中存在的问题。 一、上海城市开发历程 1.区位的历史延续与变革。 上海是一个近现代才发展起来的城市，其早期城市开发受到殖民势力渗透为 主的各种社会因素的强烈刺激，城市开发主要依附旧城，沿黄浦江及其与苏州河 交汇处的岸线进行，区位选择中通达性是主要因素。在城市开发的第二阶段，伴 随民族资本的崛起，城市开发依附殖民地向苏州河北拓展，区位选择依旧主要考 虑河道运输的便利。第三阶段，国民政府以“大上海都市计划”摆脱殖民地的影 响，城市出现了第一次跳跃式的开发，选择了用地条件相对宽松的东北方向。第 四阶段，即 1980 年之前，由于一直以来城市向东的拓展受黄浦江一水之隔的影 响而发展缓慢，城市开发主要围绕旧城更新和市区外围近远郊工业区的拓展，城 市已经面临中心城过密、必需向外围疏解的态势。第五阶段，以1990年浦东“开 发、开放”与上海土地使用制度的改革为时间界线，新市场方式建构下的城市经 济体制推动了城市功能重组、产业重构与空间重塑等深层次、结构性的变革，上 海城市开发在区位选择上已拥有全新的空间态势。 从上海城市开发的历程来看，前四个阶段在区位选择上明显具有双重特性： 开发选址都选择已开发城市用地的邻近地带，即区位岸线为发展选择，在空间上 存在依附现象；以交通线的开发为先导，如早期以黄浦江和苏州河的水运轴和之 后选择城市主要交通干道的沿线地区开发。在进入第五阶段后，城市开发的区位 因素因为政策调整与制度改革开始产生诸多动因的差异，表现在几个方面。其一， 土地作为市场化要素运作后，土地的区位价值在城市开发中物化为城市空间资 本，并深刻影响了城市生产力布局的调整和基础设施建设重点的转移。其二，信 息化下城市空间的弹性特质与经济全球化下国际资本的流动特质，使城市开发从 空间的核心到外围都获得了平等的发展机遇。其三，交通技术的重整开始带来汽 车的普及与大运量轨道交通方式的发展，城市的各种流量(POETI)迅速沿交通网 络向外传递，上海的临海、滨江等外围地区的空间资源也开始具备作为城市后续 开发重要区位的价值潜力。 2.历史的思考。 上海土地使用制度改革前，由于城市土地长期作为非市场要素，以行政指令 和划拨方式进行配置，城市历史延续所构筑的区位价值并未能充分地体现和利 用，浪费了相当部分的空间资源。城市经济组织在土地使用活动中并无一个可依 赖的中央统一计划，它在进行区位选择的经济评估时包括城市设施水平、自然环 境条件、区位的优劣，实质是个体决策的模式，带有相当的主观性，受土地市场 中级差地租支付能力的影响极小。因此这一经济模式下象征性收取的管理费已经 使得开发选址丧失市场性，例如处于最核心区位的外滩地区，在土地有偿使用之 前被大量的政府机关和企业所占用，区位价值已经为行政划拨土地时的个人偏好 所取代。 1978 年后中国经济体制改革的力量开始影响城市发展。市场经济体制的渐 进成长过程中，上海土地使用制度改革开启了城市建设市场化经营的序幕。 “1980 年代上海的土地政策松绑与中央放权于地方，加速了城市土地资本加入 国际分工的行列，尤其当城市优良的土地资本与外来资金结盟时，释放出极具潜