民意与公共政策=表达方式的厘清与因果关系的探究[J].docVIP

民意与公共政策： 表达方式的厘清与因果关系的探究 Public Opinion and Public Policy： Clarify Measurement Issues and Discuss Causal Relations 余 致 力 Chilik Yu 美国乔治亚大学公共行政学博士，现任世新大学行政管理学系副教授兼主任 台北市文山区木栅路一段十七巷一号 Tel: 02ext. 641 or 642 e-mail: cyu@.tw 中国行政评论 第9卷第4期，页81-110 中华民国八十九年九月 .tw/file/t_yu_003.pdf 摘要 民意与公共政策之间的关系，是一个令人好奇与值得研究的问题。在一个民主的社会里，了解民意乃至于设法探询民意，是政策制定过程中不可或缺的步骤。本文从探讨何谓民意出发，罗列各种民意表达之方式，检视其潜在的问题与限制，并建议以专业民调（professional poll）与审慎思辩民调（deliberative poll）来探询更真实、更优质的民意，以避免公共政策受到少数的、被操控的、被误导的民意所左右与宰制。在人类过去的历史中，由于民意的展现存在有太多的限制与问题，因此，公共政策的制定应否完全以民意为依归，就成了民主政治理论所关切与争辩的问题。透过一些显著的政策例子与知名政治家的风范，本文凸显出民意与公共政策之间，绝不是、也不应该是鸡生蛋的简单因果关系。「民之所欲，长在我心」是民主政治的基本价值，但「民之所欲，常被操控」且「民之所欲，偶有问题」。后面这两项命题，乍听之下，十分逆耳，但却是民主国家成熟公民对民意所应具有的基本认识，也是一流的政策分析师与决策者在政策制定过程中所不可忽略的重要原则。能具备政治智慧与道德勇气，在政策制定过程中兼顾民意（public opinion）、民益（public interest）与民义（public justice），是本文对政策分析师与决策者的深挚期许。 关键词：民意、公共政策、专业民调、审慎思辩民调 * 壹、前言 民国76年7月14日，台湾地区解除了实施长达近四十年的戒严，次（77）年1月13日蒋经国总统去世，李登辉副总统继任总统，开启了所谓的「李登辉时代」。这段期间，李总统一直拥有民间声望，特别是在民国85年总统大选中的高得票率（56％），是他权力的主要来源之一，也是其成为强势总统，敢于大幅推动宪政改革以及许多重大政策的动力，而他的「民之所欲，长在我心」一词，更成了家喻户晓的政治术语。今（89）年3月18日，总统大选尘埃落定，陈水扁先生的当选，意谓着另一个新时代的开启，唯一不变的，可能是新总统与其执政团队，仍会不断地宣示与保证，他们将努力倾听人民的声音，以民意为施政依归。在台湾这样一个特殊的时空环境下，民意与公共政策之间的关系，便成为令人好奇与值得研究的问题。 从政策分析与制定的角度来看，政策分析师（policy analysts）与政策决策者（policy decision-makers）在针对公共问题研拟对策的过程中，万万不能忽略民意的走向。因此，了解民意乃至于设法探询民意，就成为政策分析与制定过程中不可或缺的步骤，也是一位优秀的政策分析师或决策者所必须具备的知识与技能。但是，民意是什么？民意究竟透过什么管道来表达？有哪些衡量的方法？透过各种管道所表达出来的民意是否代表大多数的民意？经由各种方式所衡量出来的民意又有多少的可信度？做为一位称职的政策分析师或决策者，有哪些方法可资运用，以获得较真实的多数民意？而即使我们真能搞清楚人民要的是什么，这意见是否就是决策的唯一与最终的标准或依据呢？本文旨在针对上述问题加以思索论述，冀望透过回答上述的问题，提供政策分析师与决策者一些探询民意的相关知识与技能。 贰、民意的表达方式 何谓民意（public opinion）？如同任何一个社会科学名词一般，学者的看法并不相同。吴定（民86年）综合各家说法指出，民意系：「某一特定人群在某一段特定时间内，对某一特定议题所表示的意见」，为民意一词下了一个完备周延、意简言赅的定义。 在一个民主国家里，政策的形成必须要以民意为依归，似乎是理所当然，但要如何探访到真实与多数的民意，却不是一件容易的事。民众对特殊公共事务意见之表达，可分成「直接表达」与「间接表达」两大类（详图一）。间接表达系指民众透过他人来表达其对公共事务之意见，又可分为透过正式管道（例如：选举出行政首长与民意代表）与非正式管道（例如：政党、利益团体、大众传播媒体）两种方式。直接表达系指由民众亲身表达出其对特殊公共事务之意见，其表达方式则有主动与被动之别，前者包括了投书、叩应、游说、请愿、申诉、联署、示威、抗议与游行等作为，后者则系透过座谈会、公听