大学章程建设中权力关系探究.docVIP

大学章程建设中权力关系探究摘 要：大学章程是高等学校设置的必要条件，必须能反映大学内部和外部不同权力主体的利益诉求，这是大学真正实现自主权，构建高水平的内部治理结构的前提。大学章程的实质就是要对大学治理中利益主体的权力进行重新调整和分配，明晰不同权力主体的权力边界，通过多种权力主体共同参与制定章程、建立审核制度、校内监督和校外监督相结合等形式保障大学章程的效力。 关键词：大学章程；权力；关系 大学章程是大学建设、管理与发展的“宪法”，是依法治教的重要组成部分，是大学形成自主发展和自我约束机制的关键，是推动政府转变职能，落实大学办学自主权，构建中国特色现代大学制度的抓手。2005年12月28日吉林大学在第十二次党代会通过的《吉林大学章程》作为现代大学制度建设的科学探索，在高校发展进程中具有里程碑式的意义，自其颁布之日即在全国高校范围内引起了强烈反响。在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中则进一步明文规定“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。不难想象，一场轰轰烈烈的“加强章程建设”的活动即将或正在全国各高校内展开。本文试图对大学章程建设中不同权力主体关系进行研究，剖析大学章程是如何通过确定不同权力主体的权力边界，并以此作为权力运行的依据，实现大学治理权平衡的。 一、我国大学章程建设的历史及实质 众所周知，大学章程源自中世纪的大学特许状，大学是最早的特许法人之一。我国大学章程的源头则要追溯到在历史上繁盛了百年的书院制定的院规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》，内容包括教育指导思想、教育目的、内部管理等。近代大学章程，如《钦定京师大学堂章程》等则体现了“中学为体，西学为用”的精神，对各类学堂的学制、入考方式、教学内容等作出了一系列的规定。建国后一段时间，由于受到各种主客观因素影响，大学章程建设出现一定程度的“历史倒退”，大部分高校的制度组织规范中均无章程之踪影。改革开放后，特别是20世纪90年代以来，面对激烈的国际竞争和高等教育改革和发展的新趋势，我国逐渐重视大学章程的建设。1995年，《中华人民共和国教育法》首次提出学校要制定章程要求。1998年，《中华人民共和国高等教育法》则规定设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料。至此，大学章程被正式确定为大学办学的法律依据，大学章程作为大学的总纲和基本法得到了法律的确认。近年来，一些高校陆续制定并发布实施了大学章程，内容基本都在高等教育法规定的范围内，包括序言、总则、学校功能和教育形式、管理体制、组织与机构、教职员工、学生及校友、资产、经营、校徽、校旗、校歌等。 从不同时期大学章程的结构和具体内容可以看出，大学章程是上承国家法律、教育法规，下启大学具体规章制度的中转站，是大学的“宪法”。大学章程的实质就是要对大学治理中利益主体的权力进行重新调整和分配。社会学多元论者认为，权力产生于人与人之间的相互影响，不能简单地认为权力属于高级职位。社会权力不是集中于某一处，而是在某几处进行分配。任何集团或组织都无法取得垄断权力，只有作为一些相互抵消和相互平衡的力量而起作用。大学章程正是为实现权力的平衡而在不同权力主体之间达成的一种契约，明确权力边界并以此作为权力运行的依据，任何违背这一契约的行为将会受到约束体系的反应，从而使其回归本位。同时，大学章程又不仅仅是一个自律性的文件，它对不同权力主体还具有法律意义的约束力。当大学的举办者和办学者之间、学校与教师、学校与学生之间发生矛盾纠纷时，大学章程可以成为裁决的依据。 二、大学与政府的权力边界 大学和政府的权力关系问题的焦点就在于如何真正实现大学办学自主权，这个话题由来已久。1979年12月6日，《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等呼吁“给高等学校一点自主权”的文章，由此成为高校呼吁自主权的开始。30年过去了，尽管我们在推动大学自主权方面做了很多工作，国家正式文件中对大学自主权也做了明确而详细的规定，但除了高校内部的部分人事权显得有些松动外，其它权力下放的速度非常慢。所以，在章程的制定过程中，首要解决的问题就是如何从根本上解决大学自主权的缺失，政府管得过宽、过细的问题。为此，必须将大学的基本权力还于大学，在章程中对于大学和政府的权力边界做出明确的规定。 1. 大学自治的权力边界 在高等学校自主权上，存在着实质性自主权与程序性自主权的差异。实质性自主权是指处于法人形态的大学或学院决定它自己的目标和计划的权力，即“高等学校拥有什么权力”；程序性自主权是处于法人形态的大学或学院实现其目标和计划方式的权力，即“高等学校如何行使权力”。无论是实质性自主权还是程序性自主权，一定是适度的，有一