叶珊 2010-4 前置性问题和核心规则体系研究_基于_中改_中华人民共和国预算法_的思路.pdfVIP

前置性问题和核心规则体系研究 ) ) ) 基于/ 中改05 中华人民共和国预算法6的思路 叶 姗 ( 北京大学法学院讲师、法学博士 北京 100871) :5 中华人民共和国预算法6 的修订涉及诸多疑难问题, 而基于预算法治理念、/ 中改05 中华人民共 和国预算法6 的思路, 必 首先解决预算级次过多、财政年度开始后预算案尚未生效、各级收支平衡难以实 现等前置性问题; 就核心规则体系的完善而言, 5中华人民共和国预算法6的修订必 着力于在立法机关与 政府之间均衡分配预算权, 合理安排预算的编制、审批、执行、调整和决算程序, 并规范设置预算法律责任。 :预算法 预算法治 预算权 预算程序 预算法律责任 、 5 中华人民 和国预算法6( 以下简称5预算法6)颁行于我国分税制财政体制改革之初。此后, 随着改 革的深化, 我国预算管理体制发生了根本性的变化, 预算法律文本日益显得滞后于预算实践。近年来备受 公众关注的数次/ 审计风暴0 , 更是尽显5预算法6诸多不尽科学、合理和规范之处。在笔者看来, 该法最大 的问题是法治化程度较低, 因此, 建议5预算法6 的修订选择/ 中改0 的思路, 即保留一定数量的财政体制方 面的条款, 重点处理好权力分配、程序安排和责任设置等问题。实际上, 早在2004 年 3 月, 5预算法6 的修 订工作就已经启动了, 这是第十届全国人民代表大会( 以下简称全国人大) 任内/ 审议且必须完成0 的第一 类立法项目。然而, 由于种种原因, 修订草案并没有如期提交全国人大常委会审议。在5预算法6 的修订过 程中, 出现了很多疑难问题, 其中牵涉的利益更是复杂多样。 现代国家的预算过程基本上由政府主导, 即政府在预算政策决策过程中起着决定性作用。然而, 对于 政府是否能够很好地编制和执行预算, 人们总是有些担心。因此, 预算必须公开以便接受社会公众和立法 机关的监督, 这也成为预算法治化程度提高的必经之路。从静态的角度来看, 预算是记载政府未来一个或 几个财政年度财政收支计划的法律文件。预算编制的过程实际上是政府在财政支出的需要和财政收入的 ¹ 可能之间进行权衡和选择的过程。有学者指出:/ 税收法治会成为构建法治社会的突破口0 。笔者认为, 预算法治更有可能成为构建法治国家的主要内容, 这同时也是指导当前5预算法6修订的基本理念。如果 不强调预算法定, 就根本无法提高预算编制的质量和预算执行的效率, 也就更难实现所谓/ 预算平衡0 的财 政稳健目标。可见, 预算法治化水平的提高是很有必要的。而且,5 中华人民 和国立法法6第8 条明确规 定财政税收基本制度只能由全国人大立法。 目前, 预算法治化程度不高的表现比比皆是, 如预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够 : 教育部人文社会科学研究基金资助项目( 09YJC820002) # 125 # 20 10 4 ( 13 8 ) 严格、预算调整过于随意、决算数据的真实性受到质疑等, 不一而足。由于现行预算法律规范的疏失和财 政收支结构的失衡, 使得上述诸多情形尽管存在了很长时间, 人们仍然没有找到有效的对策。究其根本, 想要提高预算编制、审批、执行、调整和决算等一系列法律行为的有效性和效率, 就必须科学地设计预算法 的核心规则。惟其如此, 预算才能达到分配稀缺资源、监督政府财政权运行的目标。而只有切实提高预算 过程的科学化和预算法文本的精细化, 预算法定原则才可能真正得到贯彻。除此, 选择并确定当前5预算 法6 的修订思路也是很重要的, 这有助于廓清与此相关的一些疑难问题。 法学界有关5预算法6修订思路的观点主要有以下三种: 其一, / 大改0 , 即全面修订5预算法6。持这种 观点的学者认为, 现行5预算法6承载了过多财政体制法的内容, 而其实质上应当定位为技术性法律, 不是