领导者个人层次.ppt

2.外交政策的決策體系 (含國會角色) 美國外交決策的當然機構是在握有行政權的總統，也就是三軍總司令(commander-in-chief)，主要包括白宮(安全或經濟)顧問、內閣閣員和職業官僚。層次較高的是政治任命的顧問和閣員；較低的是非政治任命的公務官僚。然而由於民選政府的代議政治和三權分權制衡關係的憲政設計，國會及與國會相關的民意與輿論也會深深影響美國的外交決策制定。 總統看似最高的、弗受挑戰的決策者（註：總統有締結條約、外交承認、外交任命、軍事統帥和行政領導權），但實際運用上卻需要國會的認可或容忍同意。國會在外交的主導性強弱，常要視大環境和國家利益的優先順序而定。（註：國會有條約批准、外交任命同意、宣戰、對外通商制訂、財務控制權）單看總統與國會的關係仍不夠，外交決策的產出，還必須看政治任命與非政治任命層的競爭，還有官僚組織或部門間（例如，國務部、國防部、財政部、商業部和農業部等）的競爭。 競爭是因為要爭寵、爭議題控制權、爭地盤和爭預算。當國會和民意輿論都順從總統的決策時，官僚的影響力較小；反之，當國會和民意輿論都不順從總統的決策時，官僚因可以聯合參、眾院的委員會或小組的頭頭，或聯合較有影響力的國會議員，所以就較能影響總統的決策。有關決策體系可用兩大 簡圖來概略 分析： Roger Hilsman的同心員 決策體系和Charles Kegley 的漏斗型決策體系。 1.核心圈： 總統、國務卿與國安會顧問（National Security Council: NSC）是直接決策的重要單位，只是後兩者涉入的孰重孰輕或衝突合作關係，端視總統個人決策風格和對外交事務的涉略深淺與興趣有關。在杜魯門、甘迺迪、雷根、卡特時期，NSC是較次要的策角色；在艾森豪、尼克森時期，財NSC的角色則較重要。布希時期的國安會顧問史考克羅（Brent Scowcroft）則負責幕後的政策協調、整合、規劃，其與國務卿的關係尚屬良好。 2.行政機關： （1）組成單位：國務院（副卿和次卿）、國 防部、情報機關（如CIA、FBI等）、商 業、財政、農業等等。 （2）不直接參與外交決策，而是提供核心圈 內所需的消息、政策分析和建議。 行政官僚機關間的爭權、爭預算、爭地盤，往往會輾轉造成迥異於總統原先的決策計劃。艾力森（Graham Allison）在他的「決策本質」一書就闡釋行政部門內的官僚如何影響總統的外交決策。一般而言，總統弱，官僚就強；總統強，官僚就弱。各各組織常常只追求自己的目標和文化。彼此間也因溝通失調或不願分享訊息而造成粗糙的決策。官僚組織也會有惰性，傾向一種「大案會有大問題；小案會有小問題；所以無案我們機關就沒問題」的態度來處理決策。氏學者像Verba的「理性選擇」、Simon和Kahneman的「有限理性選擇」、Simon的「最先滿足方案」（satisficing option），這些途徑都是用來研究決策的製定過程。 3.外圍機構： （1）組成單位：國會、利益團體、智庫、民 意。 （2）角色：次要和被動角色。只有當外交與 國內利益發生直接關係時，才會扮演較 積極的角色。 國會、利益團體和智庫鬆弛的說皆是外圍機構。利益遊說團體會因為貿易或其它移民、政治問題而涉入對美國外交的遊說，其中較有名的有種族利益團體、產業利益團體、外國政府利益團體，智庫也是影響決策的民間團體，有政策研究所、布魯金斯研究所、美國企業研究所、戰略國際研究中心和傳統基金會等等，他們都發揮或多或少的功能。民意也會影響決策，只是人民大都不重外交，也大都應允總統的外交倡議。民意也傾向成功的外交而非拖太久的僵局外交。在國家的重大利益有危險時，民意也會支持總統作代價較高的決策。 其實，講國會是外交決策的外圍，有時是言過其實。大部份的總統在決策時，都會和國會的多數黨領袖、黨鞭、或各外交相關的委員會召集人徵詢、磋商、並先得到他們的預期反應而加以修裁，所以國會的影響力總是存在，而且通常是重要的。例如，詹森總統已經預期到國會保守派的強力主戰，所以他怕被質疑太軟弱而影響了國內的「大社會」計劃，所以就直接介入越戰；另外，之前的甘迺迪則因為怕國會保守議員的反彈，所以不敢冒進打「中國牌」。 國會對外交決策的主導權或影響力主要跟整個政治體的內外在環境和氣氛有關。在光譜上有兩個極端：在1919-1941期間，國會對總統的外交決策是「嚴重限制」他的彈性；另一個極端是從1950-196