应当赋予宅基地使用权充分可流通性.doc

应当赋予宅基地使用权充分的可流通性 　　物权法(草案)将宅基地使用权规定为一类独立的用益物权形态，对于维护农民合法权益具有重要意义。但草案第162条规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”这就基本上禁止了宅基地使用权以及农村房屋的流转，其合理性有待商榷。 　　●宅基地自由转让是我国城市化进程的客观需要 　　物权法(草案)严格限制了宅基地的流转，按照草案起草者的解释，是因为“全国范围内的大规模人口流动尚未开始”。笔者认为，此种判断似显武断。从国家统计局的数据来看，从1990年开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口;除此之外，每年还有1.4亿人口在城市和农村之间像候鸟一样迁徙，等待进入城市定居的机会。大规模的城市化进程，已经是不争的事实。而且，在未来的较长一个时期，大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。在我国目前农村8亿人口、人均耕地不足两亩的情况下，单纯通过农村或农业来解决农村的现代化问题，是行不通的。因此，农村的发展客观上需要大批农村人口、劳动力离开农村和农业，进入城市从事第二、三产业。同时城市化也有利于我国经济的可持续发展和和谐社会的构建。按照经济学家的实证性研究，大城市在节约资源、保护环境、提高经济效益以及提高生活水平等方面都比小城镇要具有明显的优势。 　　在农村人口大规模进入城市定居的情况下，法律应当尽可能为农民进城创业提供条件。正如《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发[2004]1号)中所明确指出的，应当“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。如果严格限制宅基地的流转，则由于受让人限于农村居民，则转让价格显然会比较低，不利于实现宅基地使用权的交换价值，也会使农村的不动产难以进入市场进行交易。这样一方面，在许多农民已经进城定居并购置了房产、其在农村的房屋已经闲置的情况下，考虑到客观上又不可能强制收回其闲置的房屋和宅基地，如果不允许农民转让房屋，将会造成农村房屋的长期空闲，无疑将造成我国目前已经紧缺的土地资源的极大浪费。这与物权法物尽其用的原则显然是不符的。另一方面，农村人口融入城市，首先面临的就是经济地位方面的巨大差异。如果限制宅基地使用权的流转，农村人口很难通过对其土地、房屋的处分，如买卖、抵押等，获得其进城创业、定居所必须的资金。这一点在我国农村金融尚不发达的条件下尤为重要。 　　●宅基地使用权的流转不会影响社会的稳定 　　应当看到，宅基地使用权的无偿取得，并非社会福利或者社会保障的体现。宅基地无偿取得，是集体作为社会主义公有制形式的本质所决定的，其有义务为其成员提供至少是最基本的生活保障。而且，这也是基于对农民利益历史补偿的考虑。 　　宅基地使用权本身是权利人所享有的权利、拥有的财产，对其处分权能的限制只能导致其交换价值无法通过市场的流通来实现。宅基地使用权本身并非社会保障，有些学者以所谓其为社会保障为由来反对宅基地使用权自由流转，是说不通的。 　　宅基地使用权虽然并非社会保障，但是其确实为农民提供了基本的生活条件，具有生存保障的性质。不少学者之所以主张限制宅基地使用权的流转，主要也是担心一旦农民无法在城市生存，又失去了在农村的立锥之地，可能构成社会的不稳定因素。 　　笔者认为，这一观点是以农民如果有后路可退，就会心甘情愿地返乡定居为前提的。在目前大批农民工长期在城市工作、生活的情况下，在其已经经历甚至适应了城市生活之后，再让其重返土地重复日复一日的耕作，客观上恐怕是不现实的。而较之于限制宅基地使用权的流转来限制其进入城市，允许宅基地使用权自由流转来鼓励其进城定居，可能更符合其需要，更能够尊重其自由选择。 　　当然，鉴于宅基地使用权的生存保障的性质，确实有必要对进城定居的农民建立和完善相应的社会保障制度，例如廉租房、养老保险、医疗保险等等。而且在物权法中可以通过典权、居住权制度的引进，为进城定居的农民在处分其房屋和土地时提供更多的选择。例如，通过设定典权取得典价，而在难以继续在城市定居的情况下进行回赎(遗憾的是，典权也因为“实际意义不大”而被本次草案删除)。 　　●这一规定在实践中将很难操作 　　这一规定一旦成为正式法律，将在实践中引发一系列问题：首先，根据这一规定，宅基地使用权的受让人只能是本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。如果集体经济组织在某一特定时段无宅基地供分配，某农户购买了他人的宅基地，则如果集体后来又分配宅基地给他人，其显然会倍感不公;如果再给其分配宅基地，则违反了一户只能拥有一处宅基地的规定，而且其可能以自己有了宅基地为由主张解除原先的转让合同，从而徒增纠纷。其次，在土地承包经营权可以自由流转、异地承包较为普遍的情况下，