水体污染物为导向流域环境审计模式.doc

水体污染物为导向流域环境审计模式摘要 日益严峻的环境问题表明，环境行政部门的单一管理模式已难以适应环境监管的需要，独立的第三方监督已成为必要。环境审计实务中多采用以项目为导向，以资金审计为重点的审计 模式，难以适应逐步向绩效审计发展的环境审计的需要。本文分析了水体污染区域性、复杂性和累积性等特点，将其与审计理论相结合，构建了以流域主要污染物或特征污染物为导向的审计模式，探讨了以水体污染物迁移特点为基础的流域环境审计范围和重点区域的划分方法，建立了专家评价法、文献调查法、实地监测法等导向污染物调查方法，根据水体污染累积性的特点，从环境治理项目、生态恢复效果等层次确立了审计对象，按政策制度、项目管理、专业技术等层面确定了审计内容，给出了周期性审计、周期内跟踪审计等适合水体环境审计要求的审计方式，并结合太湖流域进行了较为系统的分析，为水环境审计的深入开展提供一定的指导。 关键词 环境审计；效益审计；污染物；流域 中图分类号 X52 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2009）06-0170-05 随着我国经济的快速发展，经济发展与水环境保护的矛盾越来越突出。为加大水环境保护力度，原国家环保总局于2007年提出，对环境违法突出的流域实行“流域限批”、加大重点湖泊水环境综合整治力度、加强重点流域水污染防治工作、深化工业污染防治工作、加快推进农村环境保护工作等5项重点工作。虽然5项措施起到了一定的作用，但实际收效并不明显。据国家环保部2007年《中国环境状况公报》显示［1］，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体水质与上年持平，总体为中度污染，其中辽河、海河为重度污染，湖泊富营养化问题突出。197条河流407个断面中， Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面的比例分别为49.9％、26.5％和23.6％。28个国控重点湖（库）中，水质为Ⅱ类占7.1％，Ⅲ类占?21.4％，Ⅳ类占14.3％，Ⅴ类占17.9％，劣Ⅴ占39.3％。主要污染指标为总氮和总磷。监测的26个湖（库）中，重度富营养的2个，中度富营养的3个，轻度富营养的9个。数据显示，全国地表水污染形势依然严峻。 日益严峻的环境问题表明，环境行政部门的单一管理模式已难以适应环境监管的需要，独立的第三方监督已成为必要。环境审计正是对环境责任的履行情况以及与环境有关的经济活动的真实性、合法性、效益性进行监督、鉴证、评价的独立性监督行为。自1992年最高审计机关国际组织环境审计委员会成立以来，环境审计以“水资源”为主题，得到了各国的普遍重视，各国依据具体情况，相继开展了不同形式、不同程度的环境审计工作，使环境审计得到了很大的发展，并日益成为现代审计的一个重要发展方向［2］。国外环境审计发展的总体状况是实务先于理论。环境审计理论方面，国外研究主要集中于环境审计定义、内容、目标、主体、方法等最基本的理论，尚未形成较统一的理论体系；在实务方面，美国、加拿大、荷兰、德国等发达国家环境审计开展的较为全面，已逐步向绩效审计发展［3］。美国是最早开展环境审计的国家［4］，荷兰的环境审计范围十 分广泛，包括中央政府13个部委的23个政府机构以及森林、供水、公共设施等公共管理部门，主要是调查和评价这些部门机构的能量节约、内部环境管理和降低流动性等情况［5］。与国外相比 ，我国的环境审计起步较晚，但经多方努力，研究已深入到各个方面，研究范围包括环境审计理论基础 、动因、本质、职能、目标、假设、原则、准则、程序、方法、主体、对象等，总体而言，研究关注宏观环境问题，对审计方式方法进行了探索，具有一定的前瞻性，但主要针对政府审计，缺乏系统性，与环境学科的融合不够，尚未打破传统审计研究框架，难以取得适应环境审计实务开展的突破性进展。实务方面，自1998年审计机关被明确赋予环境审计的职能后，先后开展了对部分城市环境保护资金、46个重点城市排污费、天然林资源保护工程、退耕还林(草)试点、重点流域水污染防治、青藏铁路环保资金使用情况等重大环境保护项目和重点环境保护区域的审计，进行了有益的环境审计探索［6～8］。环境审计逐步成 为我国政府审计的重要组成部分，在审计范围、方式等方面越来越呈现出不同于其他专业审计的个性特征，但目前的环境审计实务，多采用项目为导向、以资金审计为重点的审计模式，没有突出区域环境审计的整体效应，难以适应逐步向绩效审计发展的环境审计的需要。新型的、遵循环境领域自然规律、符合政府审计特点的审计模式的研究，已成为目前环境审计发展的瓶颈。 1 水体污染特点与水环境审计 水体污染是指排入水体的污染物在数量上超过该物质在水体中的本底含量和水体的 环境容量，从而导致水的物理、化学及微生物性质发生变化，使水体固有的生态系统和功能受到破坏［9］。水体