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政府购买公共服务实务研究 　　一、审计机关购买公共服务的重要意义 　　审计机关购买社会服务，是审计机关通过政府采购等形式，聘请中介机构从业人员或其他专业人员参与审计，或者将部分审计事项委托社会审计机构完成，并由审计机关根据服务数量和质量向其支付费用的方式。审计机关购买社会服务无论从国家治理层面还是审计工作来讲，都具有十分重要的意义。 　　一是推动服务型政府建设的必然要求。政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面问题，公共服务供给能力无法满足公众需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，由专业化组织和人员提供服务，有利于提供高质量的公共服务产品。在服务型政府的定位下，审计机关也是一个公共产品的提供部门，服务对象除了被审计单位外，还包括党委、人大、政府及相关部门和社会公众。这就需要审计机关加大审计力度和审计成果开发的力度，提供更多更好的审计产品，满足各层面的需求。 　　二是实现审计监督全覆盖的客观需要。李克强总理强调，审计工作要全覆盖，不能留死角、留盲区，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及《关于实施审计全覆盖的实施意见》，这是新时期对审计机关提出的新的更高要求，但从审计工作的实际情况看，离全覆盖的要求还有差距。审计工作要实现全覆盖，任务繁重而艰巨，迫切需要审计机关大力改革创新，统筹好各方审计力量，发挥审计体系整体效能。 　　三是充分整合审计资源的重要途径。目前我国审计机关只有9万名审计人员，占总人口的平均数远低于多数国家，短时间内靠增加编制数量不现实，人员少与任务重的矛盾将长期存在。就山东省而言，全省审计机关人员近7千人，且专业知识结构较单一，其中会计审计类就占42%，无论是数量还是质量都难以满足日益增长的审计需求。另一方面，社会上的审计及相关资源比较丰富，全省内审机构人员2万多人，执业注册会计师7千多人，注册造价师等具有工程造价审计资格的人员8万多人，且内部审计和社会审计专业分工细、人员素质较高、队伍壮大。弥补审计力量的不足，一方面需要审计机关眼睛向内，通过提高审计人员审计能力和信息化手段等内部挖潜；另一方面，也迫切需要挖掘外部潜力，整合利用好社会审计资源。 　　二、审计机关购买公共服务的实践 　　审计机关对购买社会服务的实践由来已久，并在不断探索中逐步规范。审计机关成立之初，各地逐步采取聘用、借调外部人员参加审计或者委托审计师事务所审计等方式，开展了具有购买社会服务性质的探索。1997年颁布施行的审计法实施条例规定：“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”行政处罚法实施后，审计机关委托社会审计组织审计受到限制，2001年《审计署关于严禁通过社会审计组织获取非法收入的通知》（审纪监发〔2001〕9号）规定，审计机关不准将计划内的审计项目交给社会审计组织预审或审计，不准利用职权为社会审计组织介绍审计业务或直接参与其审计。2006年审计署印发《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》（审法发〔2006〕39号），对审计机关从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计的审计项目范围、聘用条件、选聘方式、业务管理、费用支付等作出明确规定。 　　长期以来，审计机关购买社会服务的模式，主要是聘用中介机构人员参与一定范围的项目审计，如政府投资项目、国有企业、金融机构、事业单位、社会团体和其他社会组织财务收支及其领导人员经济责任、国际贷援款项目以及其他项目审计。 　　在企业审计项目中购买公共服务，主要是将外聘人员编入相关项目的审计组，利用中介机构企业审计的优势，弥补了专业力量的不足；在高校审计中探索整体外包，在自然资源资产离任审计中，聘请专家辅助审计，给予专业指导。当前购买公共服务最多的是政府投资审计项目，各地审计机关采取了不同的模式：一是审计机关聘请中介机构参与审计工作，费用由建设单位支付；这种模式中介机构直接向被审计单位收取审计费用，容易产生“权利寻租”行为，存在徇私舞弊的风险。二是审计机关聘请中介机构人员参与审计，直接编入审计组，费用由审计机关支付；这种模式避免了中介机构人员和被审计单位的联系，但中介机构派出人员素质参差不齐，不同程度的影响审计工作质量。三是签订合同委托中介机构实施并出具审计结果，审计机关提出工作要求、制定工作方案并对审计工作质量和审计结果进行考评，根据考评情况支付中介机构费用；这种模式是整体外包，一定程度上扩大了审计覆盖面，相对来说审计机关比较超脱，能够有效地节约审计资源和审计成本，但是需要加强审计实施过程中的审计质量控制。 　　三、审计机关购买公共服务面临的风险 　　一是配套法规制度未跟上。当前公共服务购买尚未纳