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水问题的综合治理与地方发展战略创新研究 　　地方发展战略，是对一个地方未来发展的重大的全局性谋略和筹划。地方发展战略的优劣直接反映出地方党委和政府驾驭经济社会发展能力的强弱。[1]近年来，我国不少地区都陷入了经济社会发展困境，不得不重新审视以往的发展战略。而水问题作为多种矛盾的集中体现，可谓“牵一发而动全身”，所以治水应该是一项系统工程，决不能“头痛医头，脚痛医脚”。由此看来，浙江省的“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）战略堪称当前综合治水的典型。这种以“五水共治”倒逼转型升级、以水问题综合治理带动地方发展战略创新，进而实现经济社会全面可持续发展的做法，无疑具有重要的示范意义。 　　一、浙江省“五水共治”战略出台的背景 　　水是生命之源，是人类生存和发展的重要基础。然而，在人类进入工业时代之后，各种水问题、水危机事件层出不穷，经济增长与水环境之间的不协调现象越来越突出。在一次次惨痛的教训之后，我们逐渐认识到资源和环境保持可持续发展的重要性。正因为如此，“五位一体”的生态文明观才会成为社会共识，“绿水青山就是金山银山”的理念才会深入人心。 　　浙江作为国内先发地区，自然也较早地遭遇了发展瓶颈，资源短缺、要素配置不合理、生态环境等问题突出。在新常态下，下一轮的发展如何破题成为一个亟需解决的重大议题。在此背景下，2013年12月26日，浙江省委省政府在全省经济工作会议上正式启动了“五水共治”工程。出台此项重大战略举措，主要是为了应对以下五个方面的挑战： 　　一是水资源总量大、人均少。浙江水系发达，水资源丰富，单位面积水资源量排在全国第四位，仅在台湾、福建和广东之后。但是，浙江的人均水资源量只有1740立方米，不仅不足世界人均水资源量的四分之一，甚至还低于2200立方米的全国平均水平[2]。 　　二是降水集中、洪涝灾害频发。浙江每年初春和梅雨季节的降雨量占到全年总降水量的70%以上，洪峰相对集中，极易引发洪涝灾害。再加上台风影响，城市内涝现象经常出现。譬如，2013年10月的“菲特”强台风导致余姚市70%以上城区被淹，造成直接经济损失约70亿元[3]。 　　三是水污染严重、水危机凸显。目前，浙江地表水的总体水质为轻度污染，平原河网的总体水质为重度污染，而杭州湾、三门湾、象山港、乐清湾等近岸海域则污染极为严重，均100%为劣Ⅴ类水质。根据水功能区目标水质评价，2013年全省达标率只有39.5%[4]。 　　四是用水总量多、效率低。近年来浙江的总用水量都在220亿立方米以上，整体供水压力很大。但与此同时，全省平均水资源利用率却只有15.4%。[5]如果把水资源时空分布不均衡和水污染等因素也考虑在内的话，浙江实际上已经开始面临“水乡缺水”的难题。 　　五是“浙江模式”亟待转型升级。民营企业、“块状经济”是浙江的发展之基。但诸如永康的小五金产业、海宁的皮革产业、浦江的水晶产业、绍兴的纺织印染业、嘉善的养猪业、诸暨的袜业等富民产业均为高污染产业，且大多为小作坊的生产方式。如果不能以“壮士断腕”的决心及时整治必将导致严重的经济社会后果。 　　二、浙江省“五水共治”的主要做法与初步成效 　　“五水共治”是实现治理体系和治理能力现代化的全局性、战略性行动部署，具有系统性、整体性和协同性等特点。浙江的“五水共治”，目标明确，重点突出，标准严格，保障措施得力，效果明显[6]。 　　（一）“五水共治”的主要做法 　　1.确立“七年三步走”的目标计划 　　根据“五水共治”时间表，按照“把握轻重缓急，分步实施”的原则，把治水过程分为三年、五年和七年三大阶段，每个阶段都有各自的目标和重点。其中，2014到2016年的目标是“要解决突出问题，明显见效”；2014到2018年的目标是“要基本解决问题，全面改观”；2014到2020年的目标是“要基本不出问题，实现质变”。 　　2.抓好“五水共治”各项任务重点 　　“五水共治”涉及到政治、经济、社会、文化、生态等诸多领域，显然不可能在每一个领域都全面铺开。为了尽早解决各个领域最为突出的问题，浙江省委省政府做出了重点明确的战略部署（见表1）。 　　3.以治污水为突破口倒逼转型升级 　　“五水共治”既要整体推进，又要重点突破，治污水无疑是首要任务。为了使工业污水全部达标排放，浙江省出台了“五个一律”的要求：对既没有污水处理设施也没有接入排污管网的企业一律关停；对排入污水处理厂但没有达到纳管标准的企业一律限期治理；对没有达标、直接排放的企业一律停产整治；对违法排放、严重超标排放的企业一律按最高限额予以处罚；对偷排并造成严重环境污染的企业一律移交司法机关，依法从严从重处理。在按照“五个一律”全面整治污染企业的同时，浙江省还提出要加强水质监管和严格执行水污染物排放标准，凡是不