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城市综合防灾规划编制体系研究 刘 学 摘要：针对现代灾害的特点，城市综合防灾这一专项而又极具综合性的研究在全球范围内飞速地进行。 综合防灾规划是从属于城市总体规划下的第二层次的研究规划，但对于城市的未来而言，它与城市的总体 规划一样占有着同等重要的地位，关系着人类的生命与财产的安全，是维持社会平稳健康持续发展的关键。 通过对城市综合防灾规划体系现状及问题的分析研究，参考北京工业大学抗震减灾研究所周锡元院士的对 于试点城市的综合防灾示范研究，以及南京工业大学建筑城规学院王江波老师的《城市综合防灾规划编制 方法研究》，兼容我国城市规划体系的特点，提出了一个初步的城市综合防灾规划编制体系模型。 关键词：综合防灾，规划编制，硬技术，软科学，综合评估，3S技术 1. 城市综合防灾规划现状研究 1.1 城市综合防灾规划的必要性 进入 21 世纪以来，世界各地城市灾难不断上演，各种传统灾难与新兴灾害一次又一次 地侵害着人类的生存环境。而我国随着城市化进程的不断加剧，威胁人类生命安全的自然灾 害以及影响社会稳定健康发展的突发公共事件等城市问题也在不断涌现。2003 年的非典疫 情，2004 年的北京暴雨，2005 年的哈尔滨水污染，2006 年的重庆大旱，2007 年的重庆济南 大雨，2008 年的南方雪灾，四川大地震，以及 2009 年正在全世界范围内蔓延的甲型 H1N1 流感……灾害一步又一步地冲击着我们的生活空间。城市如何抵御和防范种类繁多的灾害？ 如何建立一种安全防御模式使城市坚不可摧？如何让城市安全健康地发展？过去的惨痛事 实敲响了我们的思考。提高城市综合防御抗御灾害的能力，减轻灾害给人类与城市带来的损 害程度，是每个城市面临的紧要任务。城市综合防灾规划则成为指导城市建设的重要公共政 策之一,是综合防灾的首要任务。 1.2 城市综合防灾规划的内涵 从概念上讲，“综合防灾（comprehensive prevention）”的概念最早是由美国人提出的， 他们的诠释体现了一个“全”字，即全灾种设计、全社会参与、全过程防御[1]。在我国， 4290 城市综合防灾规划区别于其他单灾种规划的最主要特征就表现在“综合性”，即兼顾了应急 与救援的一元化管理；维护城市安全的多部门的协调互动；融合了城市历史上发生过、并在 将来预测可能发生的多种灾种；综合了定性与定量的多重评估；解决不同角度城市综合问题 而设定的多角度目标。这是全过程、全视点、统筹观念的集中体现。 从内容上讲，综合防灾规划应当是对其全过程所包括的所有项目的工程性措施与非工程 性措施,是自然学科与社会学科等多种科学的立体化综合性研究。 从性质上讲，又可以将其分为“软科学”与“硬技术”两大方面[4]。“软科学”是人类 在对传统灾害的认识和学习基础上，融入了现代防灾意识。 “硬技术”包括城市工程建设 等方面的内容。 1.3 城市综合防灾规划的成果 关于城市综合防灾领域的研究在我国已进行了２０余年，取得了重大成就。国家自然科 学基金“八五”重大项目《城市与工程减灾基础研究》在灾害危险性分析、损伤评估理论、 工程结构的可靠度、综合防灾对策示范研究、铁路工程综合防灾对策示范研究和洪涝灾害对 策研究等方面取得了开创性进展，在工程措施方面为编制城市综合防灾规划提供了理论与实 践经验。尤其是汕头、唐山、鞍山、镇江和广州作为综合减灾试点和示范城市，其研究成果 为编制城市综合防灾规划奠定了“硬技术”基础。此外，《城市综合减灾规划模式研究》、《城 市综合减灾规划问题初探》以及《我国城市综合防灾规划编制方法研究》等研究成果也为编 制城市综合防灾规划提供了参考。 2. 城市综合防灾规划问题分析 通过对城市综合防灾规划方面的现状研究与分析，抽吸出现规划所存在的五方面问题。 2.1 研究领域局限 综合防灾这个概念至今对于全球来说仍然是一门新兴学科，很多国家仍在沿用着传统的 防灾模式与防灾技术，对于这个领域的研究还没有被全面广泛的展开。因此这个领域的研究 人员一是数量少，二是存在专业局限性。1989年 10 月钱学森同志在致函《灾害学》杂志编 委的信中强调“以前参加灾害研究的人多为地学领域，扩大化也只是天、地、生有局限性，