第一章政与政策系统.doc

第一章 政策与政策系统 政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策运行的载体，是政策过程展开的基础，对政策系统的研究是进一步研究政策过程的前提和出发点。而为了更好把握政策系统，必须先了解政策内涵、特征与实质的基本问题。 政策的内容与实质 政策的内容与实质是政策科学的一个基本主题，是政策科学研究公共政策的性质、原因和结果的最重要的内容。政策内容与实质的研究也就是对政策的特征、起源、本质、功能、类型和结构等一类问题的研究。 一、 　　美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）:“公共政策是对全社会的价值做权威性的分配”。 　政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·拉斯韦尔(Harald D.Lasswell)与亚伯拉罕·卡普兰(A·Kplan):政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。 　　罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”。 　　托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”。 詹姆斯·安德森(James E.Anderson):“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。 　　卡尔·弗里德里奇(Carl J.Friedrich)：政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。” 　　由于西方著名学者的“政策”定义分别是从某一方面来论述的，因而不可避免带有片面性的倾向。威尔逊将政策界定为的“法律和法规”，排除了政府的大型计划、政府首脑的指示报告、会议决议文件和政府某种特定意图等政策范围；他还将政策制定、执行者限定为政治家和行政人员，缩小了政策制定与执行者的主体范围。伊斯顿强调政策的“价值分配”功能，把指导行动的准则等同于行动本身。拉斯韦尔和卡普兰认为政策是一种“大型计划”，犯了同威尔逊一样的错误，“计划”可以是政策，但政策并不仅局限于计划或方案，计划只是政策的一个子类；艾斯顿和戴伊或者从生态学的角度论述政策，或者是仅强调政府的主导地位。安德森和弗里德里奇相对来说较全面，并强调政策是一个“活动过程”。 但是，西方学者的政策内涵表述，基本上概括了它的主要含义：（１）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；（２）政策是一系列活动组成的过程；（３）政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；（４）政策是对社会所做的权威性价值分配。 ２. 我国学者关于“政策”的定义 《政策科学》（孙光著）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。 　 《政策学研究》（王福生著）：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”，“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。 《政策科学导论》（张金马主编）：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”。 　 《公共政策》(林水波、张世贤)：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”（这类似于戴伊的政策定义）。 　　《公共政策》（伍启元）：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”。 　　综合我国学者的分析，可以看出，大陆学者过于强调政党和政府的政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。台湾学者的研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强调。 　　中外学者都力图给政策下一个恰当的定义，但由于角度不同化及利益取向的差异，各有优劣。我们认为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 　　３．正确把握“政策”的内涵 　　我们可以从如下的几方面来把握“政策”的内涵： 　　第一，政策主体。任何政策都有特定的主体，即国家权威机构、政党及其他政治集团、团体。政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所做出的决定不同，具有法定的权威性。 　　第二，目标取向。一定的政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性，政策不是无意识或偶然性的行为，目标指向明显。 　　第三，活动过程。政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。毛泽东