试论我国行政主体理论完善.docVIP

试论我国行政主体理论完善一、我国行政主体理论的现状 行政主体作为现代行政法学的一个重要的支撑性概念，并不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王名扬先生的《法国行政法》之中介入中国法的一个继受性概念。在早期的行政法学研究中，我国并未使用这一概念，而是沿用了行政组织学上所使用的“行政机关”“行政组织”等概念。但是，随着不断深入的研究发现，行政法学上仅使用“行政机关”概念逐渐显现出诸多不足。因此，我国学者引入了“行政主体”这一概念将“行政机关”取而代之，并认识到行政主体理论在行政法学中所具有的重要的基础性整合功能，进而对这一理论进行了更深层次的探讨和研究，使之成为具有特定内涵的一套理论。 虽然学者们的观点措辞有所不同，但实质一致。因此，通说认为，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此承担实施行政活动所产生的责任的组织。这一主流观点反映了行政主体具有四个基本特征：第一，行政主体是一种组织，个人不能成为行政主体；第二，行政主体是实施行政权的组织；第三，行政主体以自己的名义行使行政职权；第四，行政主体必须是能够独立承担自己行为所引起的责任。 二、我国行政主体理论的缺陷 （一）行政主体的概念定位不准确。 从法律关系的构成要素来看，主体与客体是一种相互对应关系，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着将行政相对人视为行政客体。然而，行政法的根本目的在于确保公民权益的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体地位。否则，容易使人们误认为在行政管理中行政主体与行政相对人处于不平等的地位，这与现代行政法学的原则与精神是相背离的。基于上述原因，日本许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而是以“行政体”来取而代之。笔者认为日本的这种做法是比较合理的。 （二）行政主体的种类过少。 在我国现有的行政主体理论中，行政主体的种类主要包括两种，即行政机关和法律法规授权的组织。但是在现实的行政行为中，除了这两种行政主体外，还有一些其他的诸如行政机关的内部机构、派出机构、其他组织等在一定范围内行使着一定的行政职权，但其中有些既不是行政机关，又没有经过相关法律法规的授权，它们一旦非法行使行政职权，行政相对人的合法权益很可能因为没有相关法律法规的保护而受到非法侵犯，还有可能出现“政出多门”的不良现象和增多管理成本，影响行政效率。 （三）行政主体的范围过窄。 根据我国的行政主体理论，除了大家普遍认可的行政机关和法律法规授权组织外，还有为数不少的社会机构或组织也在行使一定范围、一定事项的行政职权。如各种行业协会、村民自治组织、公立高校等。根据现有行政主体概念，这些实际上行使行政管理权的机构和组织并不在行政主体的范围之内，亦不具备行政主体资格。因此，我国现有行政主体范围过窄，不利于依法行政，极易导致滥用权力和任意行政，这与政府必须依法行政的基本原则背道而驰。更重要的是行政相对人的合法权益受到非法侵犯时得不到切实有效的保护。例如，学校开除某学生学籍，律师协会吊销某律师的执业资格，足协禁止某足球俱乐部参加足球联赛等。 三、对完善我国行政主体理论的构想 （一）丰富行政主体的内涵。 针对前文所述我国行政主体概念所存在的缺陷，不同学者对行政主体概念的表述措辞有所不同，但实质内容一致。笔者比较赞同郎佩娟教授的观点，即行政主体是能够以自己的名义对外行使国家行政权力或者公共事务管理权力，并独立承担由此产生的实质性法律责任的组织。与前面通说的行政主体概念相比，这一概念包含着两方面的新成分。 1、区分公共事务管理权力与行政权力。 将公共事务管理权力从行政权力中分离出来，使其获得了相对独立性。其目的在于： 第一，有利于政府职能重心的转移。世界上任何国家的政府都有两个基本职能，即维护国家安全、社会稳定职能以及谋求社会可持续发展职能。随着整个人类社会的发展，谋求社会可持续发展职能必将成为越来越多国家政府职能的重心。第二，公共事务管理权力可以广泛授予各种社会组织行使，从而导致行政主体多元化的出现。公共事务管理权力并不等于行政权力，公共事务管理权力不具有行政权力的综合性和政治性，而更多地体现了事务裁处的专业技术性。因为行政权力是以国家行政机关为载体，以执行国家意志为职能，以强制性政令为基本手段，对整个社会进行管理的公共权力。而公共事务管理权力是行政权力的重要组成部分，其范围涉及除国防、外交以外的教育、科技、文化、卫生、体育、等人类社会生活的各个领域。实践证明，公共管理社会化减轻了政府的负担，改善了行政权力高度集中的状况，调整了政府与社会的关系，促成了政府与非政府组织在社会公共管理领域的合作互动，增强了社会的自律程度。 2、行政