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公共责任、机会主义及国家审计业务体系 公共责任、机会主义和国家审计业务体系 　　一、引言 　现实生活中，国家审计业务类型很多，这其中的原因是什么？究竟有哪些审计业务？国家审计作为一个国家监管机构，如何确定其业务边界？哪些是审计业务？哪些不能纳入审计业务？上述这些问题并没有得到系统的理解解释。本文按公共责任、机会主义、问责的路径来分析国家审计业务体系，随后内容安排如下：首先是相关文献的简要综述；其次是分析公共责任、机会主义行为及应对机会主义行为的治理机制；在此基础上，提出国家审计业务体系；最后是一个简短的结论。 　二、文献综述 　分析绩效审计基本要素的文献很多，一定程度上将公共责任、国家审计和绩效审计关联起来的研究有三类，一是公共责任与问责，二是公共治理与审计，三是问责与审计。 　关于公共责任与问责的研究，一般认为，问责就是在其位、谋其职，并主动接受外部的监督的责任；公共责任承担者在没有履行好职责时，要承担政治、法律等方面的责任；通过问责可以建立一个有责任心的政府；问责作为责任政府的一个关键机制，其核心是责任追究制度，通过责任追究，推动责任政府建设（陈国权，2001；陈国权，徐露辉，2005；陈芳，2005；陈国权，王勤，2009）。 　关于公共治理与审计的研究指出，应以建设有效政府为目标充分发挥绩效审计的增值功能（胡南薇，陈汉文，2008）。公共治理要求审计结果的使用主体多元化，通过审计公告解除受托责任，要求建立服务型审计机制（张文婧，2011）。公共治理理论的变化会引导政府职能变革，进而影响政府审计环境，在此基础上，政府审计将树立提供公共审计服务的理念，政府审计职责和职能将得到拓展，政府审计公告将更加透明（周中胜，2009）。 　关于政府审计与问责有不少的研究。冯均科（2008）的观点具有代表性，他认为，国家审计问责包括审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所进行的间接问责，由于不同国家的政治制度以及治国方式不同，国家审计问责制度及其目标也会不同。胡建国（2008）认为，问责主要由纪检、监察、公安、检察等机关进行，由于审计机关与上述机关没有很好地衔接起来，使得一些审计工作“有头无尾”。王会金、王素梅（2009）认为，政府审计活动的固有功能之一就是责任监督，建立责任政府必须健全审计问责机制。 　汤小莉（2010）认为，审计问责是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。 　综上所述，可以看出，现有的一些研究虽然注意到了公共责任、问责和审计有一定联系，但是，对于公共责任、问责和审计之关系一直缺乏理论化的解释框架。 　三、公共责任、机会主义和治理机制 　（一）公共责任 　公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来提供公共产品，这里的公共产品包括有形产品和无形产品。公共责任的履行机构一般称为公共责任机构，它源于委托代理关系，首先是公众与代议机构之间的委托代理关系，公众将公共资源、公共资金、公共权力交付给代议机构，要求代议机构对公共产品的提供进行顶层设计。在此基础上，代议机构将公众的托付再托付给政府来提供和配置公共产品。政府作为代议机构的代理人，将公共产品提供责任在各公共责任机构之间进行划分，同时，根据各公共责任机构承担的公共产品责任，将公共资源、公共资金、公共权力分配给各公共责任机构，公共责任机构成了政府的代理人。这样一来，就形成了多重委托代理关系，代议机构和政府既是上一层级委托代理关系的代理人，又是下一层级委托代理关系的委托人。 　公共责任的内容可以分为三个方面，一是公共资源和公共资金使用责任，一般可以称为资源责任；二是公共权力使用责任，一般可以称为权力责任；三是提供和配置公共产品，一般可以称为产品责任。资源责任和权力责任是履行产品责任的基础，产品责任是公共责任的终极目标。资源责任和权力责任履行得再好，如果产品责任履行不好，则资源责任和权力责任的履行也就失去意义。因为在这种情形下，公众得不到其所期望的公共产品。当然，如果资源责任和权力责任履行不好，产品责任的履行也就失去了基础。 　（二）机会主义 　公共责任是在委托代理构架下运行的。在委托代理关系中，委托人对代理人是有特定期望的，如果代理人偏离委托人的期望来追求自己的利益，这种行为称为机会主义。信息经济学告诉我们，在委托代理关系中，由于委托人和代理人之间存在激励不相容和信息不对称，再加上环境不确定性，代理人可能出现机会主义行为。 　就公共责任来说，由于存在多重委托代理关系，各层级代理人都可能产生机会主义行为。就机会主义行为涉及的内容来说，可能出现资源机会主义、权力机会主义和产品机会主义。资源机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为，例如，不按法律法规和预算规定来使用资源和资金，将公共资源和公共资金用于为公共责任机构自己或他