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PPP项目用地的法律问题 　　2013年，PPP项目开展以来，国家部委、各级政府密集出台了一系列PPP部门规章、政策文件，促进和规范PPP运作，支持PPP项目的发展，只有国土资源部没有发布任何与PPP相关的文件。虽然财政部和发展改革委为了促进PPP项目的发展，多次发文提出 PPP项目可以配置土地、物业，但由于土地的主管机关国土资源部没有给出相关的实施细则，导致PPP项目在全国各地开展比较困难。 　　直到2016年10月13日，国土资源部与财政部等20家部委在《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）（下称《通知》）的文件中首次发声。2016年10月28日，国土资源部又发布《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）（下称《指引》）。《通知》和 《指引》两个文件给出了PPP项目用地的政策，但对于如何理解和实施PPP项目用地却未予以明确，因此，业内专家、学者从各个角度纷纷予以解读，笔者对国土资源部关于PPP项目用地政策进行了分析、解读和研究，提出自己的浅知拙见，抛砖引玉，以此与大家共同探讨与研究。 　　一、不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地 　　《通知》指出，PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式。 　　（一）关于以PPP项目为单位打包的法律问题 　　《通知》发布后，各大媒体纷纷冠以“20部委严禁PPP项目与土地捆绑”，这个结论是错误的，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确，准经营性、非经营性PPP项目可以配置土地，允许PPP项目与土地进行捆绑。但是《通知》禁止PPP项目与配置的土地打包上市供应，尤其是配置根据土地管理法，应该上市招拍挂性质的土地，如住宅用地、商业用地等。商业、住宅等经营性用地应实现完全的市场化竞争，工业、研发用地具有特殊的产业建设发展要求，如两者之间捆绑出让，必然对经营性用地形成充分市场竞争、体现市场价值产生影响。国土资源部住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确不得将两宗以上地块捆绑出让。土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准。“捆绑”出让包括PPP项目用地在内的几宗土地，即在几宗土地合并为一宗地，就会混淆土地的规划条件、建设条件和土地使用标准，就无法确保土地地类清楚、面积准确、权属明确。“捆绑”出让土地就会突破宗地出让面积标准。土地出让必须坚持公开、公平、公正原则，PPP项目“捆绑”出让土地实际上是设置了特殊条件，提高了出让门槛，变公开出让为定向出让。因此，《通知》禁止以PPP项目为单位打包供应土地。 　　（二）关于成片供应土地法律问题 　　《通知》发布后，有学者提出2016年7月18日《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》鼓励通过“连片开发”的形式开展PPP。《通知》与国务院文件相矛盾。 　　实则不然，连片开发实际上就是成片开发，在《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》第二条对成片开发专门做出了规定，“本法所称的成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。”由此可知，《通知》禁止土地成片供应，不是成片开发，因此对于新城建设、智慧城市、特色小镇，园区开发等涉及到成片开发的，国家在政策上是支持的，但是在土地供应需要按照土地管理法规定按照“宗地”为单位予以供应。 　　关于成片供应土地，在2007年国土资源部就已经提出严控土地成片出让“进一步严格控制土地出让的地块面积。对成片土地，由政府统一规划，统一进行基础设施建设后分块出让，防止企业圈地、囤地。” 《通知》实际上是重申PPP项目用地严格按照土地管理法的规定，依法办理土地使用手续，政府和社会资本方均不得借PPP项目之名，采取“整体打包”、“成片供应”的方式供应土地。 　　二、明确缩小土地作价出资的范围和用途 　　《通知》指出，不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。 　　关于土地作价出资，在国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资