第九章 文官制度.ppt

第九章公务员：政府机器的操作者 文官制度的产生及其发展 文官制度的基本特征 文官在政治体制中的地位与作用 文官制度的改革趋势 中西方文官制度的区别 一、文官制度的产生及其发展 1、文官及文官制度的概念 文官，英文叫“Civil Servant”，由于各国情况不同，文官的范围也有很大的不同。 文官制度，对文官的考试、录用、考核、培训、晋升、调动、奖惩、退休及分类管理等作系统规定的规章制度的总称。 在西方国家，“文官”一般是指经过公开考试，择优录取的事务官员，通常称为文官或公务员。 2、西方国家文官的范围 狭小范围型 仅指中央政府行政系统中非选任和非委任的事务官员，英国和英联邦国家。 英国的公务员一般是指经公开考试择优录用，不与内阁共进退的公务员；经选举或政治任命的工作人员和地方政府工作人员不是公务员。 中等范围型 在美国指联邦和州的政府行政机关中的公职人员。 美国联邦政府公务员的范围仅指在美国联邦政府行政机构中执行公务的人员； 而立法部门的参众议员和国会雇员、法院法官，不适用公务员法；军人（文职人员除外）及在政党等非政府机构内工作的人员，也不是公务员。 宽大范围型 指从中央到地方所有国家机关（国会议员除外）、国有企事业单位的工作人员，如法、德、日等国家。 比如：法国从中央到地方的所有公职人员统称为公务员，大致包括中央政府公务员、地方公共政府公务员和公立公益机构（如医疗卫生机构）的公务员，但不包括议会工作人员和法院工作人员。 我国公务员的范围 按《中华人民共和国公务员法》的界定，中国公务员的范围应当包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关这七大机关的工作人员。 3 ．各国文官制度的产生与发展 （1）英国文官制度 第一阶段是产生政务官与事务官的分野； 1830年，各部相继设立了这一职务。从此，英国政府的文职官员就正式分成两大类：一类是有任期限制的政务官。另一类是没有任期的事务官 第二阶段是实现事务官与考试录用的结合。 1854年，英国提出了一个《关于建立英国常任文官制度的报告》（又称为《诺斯科特——屈维廉报告》）。该报告奠定了英国常任文官制度的基础。1870年枢密院令的颁布则是英国现代公务员制度正式确立的标志。 （2）美国文官制度 1871年，美国成立了第一个独立的文官机构——文官改革委员会，统一负责改革事宜。 1877年，美国内政部首开了公开考试录用文官之先例。 1883年，美国国会通过《调整和改革美国文官制度的法案》（又称《彭德尔顿文官法》由美国国会议员彭德尔顿提出的。）该法案标志着美国文官制度的最终形成。 （3）日本文官制度 日本近代文官制度是明治维新在向西方学习的改革大潮中建立起来的，是在“土洋结合”原则指导下的独创。 1899年，明治政府又修改了《文官任用令》，同时还颁布了《文官资格保障令》和《文官惩戒令》。这三个法令被称为日本的“文官三令”，在日本官吏制度发展史上占有重要地位，标志着日本近代文官制度的最终确立。但是有着明显的封建性： 日本近代文官制度受德国官吏制度的影响较深。 有关文官关系的法律，主要以天皇的任命大权为基础，以敕令的形式出现； 文官具有封建属臣的身份，完全隶属于总揽统治权的天皇。 文官之间等级森严，“上层无寒门，下层无贵族”的身份制色彩派厚。 二、近代西方国家建立文官制度的原因 （1）文官制度的建立是资本主义经济发展引起政府职能扩张的产物。 （2）文官制度的建立是资产阶级政党政治发展的结果。 （3）文官制度的建立是资产阶级平等思想和功利主义原则在人事制度上的体现。 （4）近代西方文官制度也是在吸收古代中国官吏制度精华的基础上建立起来的。 三、文官制度的基本原则 一是实行“功绩制”。 二是设有专管机构，实行统一管理。 三是进行职位分类，实行文官职位制。 四是规定“政治中立”，实行文官职务常任制。 五是实行法制，依法管理。 四、文官制度的历史作用和局限性 1．西方国家文官的地位 （1）相对独立的地位。文官同政府的关系，是一种法律基础上的关系，其在政府中的地位受到法律的保护；文官只对国家负责，不对议会和选民负责。 （2）受法律保护的特权地位。一方面，西方国家的文官在政策制定过程中不承担政策失误的责任，有关的责任通常由各部门的政务官来承担；另一方面文官的活动具有保密性，在日常工作领域，他们只负违反法律和违背工作程序的责任。 2．西方国家文官的作用 （１）扩