论我国土地资源的用途管制制度-武汉大学环境法研究所.PDF

生 态 文 明 法 制 建 设 ——2014年全国环境资源法学研讨会（2014.8.21~22·广州）论文集 论我国土地资源的用途管制制度 * 崔会玲 （福州大学法学院，福建福州 350108 ） 摘 要：土地资源是我国重要的国家资源，它既是一种资源，也是一种资产。我国是一个人多地少，耕 地资源稀缺的发展大国，土地资源的管理应既要满足当代人的需要，又要为子孙后代留下生存发展空间。 本文从土地用途管制的角度出发，研究我国土地资源管理的发展史，指出当前我国土地管制的问题及缺 陷，探索土地用途管制更好的出路。 关键词：土地资源 土地用途 土地利用规划 土地用途管制 土地产权 一、土地用途管制制度的概念 土地用途管制主要是指以土地利用规划为核心，持续利用管理为目标，在一定区域内科学化顶 土地用途分区，并确定用途管制内容，实行用途变更许可制，对土地用途实行严格控制，以排除各 区有阻碍主要用途的其他使用的一种地政管理制度。1土地用途管制制度在各个国家称谓不同，内 容也有所差异。 《土地管理法》第4 条：“ 国家实行土地用途管理制度。”土地用途管制制度的总体要求是国家 对土地用途实行管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 使用土地的单位和个人必须严格按照总体规划确定使用土地，未经批转不得改变用途。简单来说， 土地用途管制就是对土地资源的合理规划。同时《土地管理方法实施条例》对乡镇地区的土地进行 了具体的规划。根据《土地管理法》，我国的土地分为农用地建设用地和未利用土地，每一类又可 以分为二级和三级小类。根据土地的总体规划，在一定区域内通过划分土地用途分区，确定用途限 制的具体内容，对土地用途采取行政和法律的手段进行控制，从而实施土地用途的变更许可，促进 土地资源的高效利用，包括两层含义：一是所以土地都必须严格按照审批的土地利用总体规划来执 行，严格控制农用用地转为建设用地，二是必须实施严格监管确保土地在已经明确的范围内才能被 开发利用。简单来说，我国的土地用途管制主要包括土地用途管制规划管理实施管理和监督管理三 个部分，有机结合，相辅相成，为土地利用总体规划的顺利实施奠定了有效基础。 二、土地用途管制制度的历史发展及问题 土地用途管制制度最早出现在西方，主要是为了解决社会问题，最早起源于德国柏林城区分区 管制，将城市化分为不同的功能区，城市发展绩效显著，之后的欧洲国家及美国各大城市纷纷效仿， 出现了现在的工业区、商业区、居住区等，随着新问题的出现，这种区分转变为调控和管理土地资 源开发利用的工具。土地用途管制制度在各个国家得到实行，但着眼点和目的略有不同，美国倾向 与环境保护，日本等国突出农地保护，更多的是希望两者兼顾与协调。我国引入土地用途管制则是 着眼于耕地资源的保护。 我国人多地少，土地形式严峻，随着经济的发展，土地资源尤其是耕地资源变得越来越需求与 稀缺，怎样调整土地的利用分配，是我国面临的一个非常棘手也非常关键的问题。1998 年《土地 管理法》的修改，我国选择了土地用途管制制度，土地利用总体规划的效力得到了有效的保护；2004 年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，强化土地用途管制制度，落实严格的土地 保护政策；2008 年的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》凸显改革制度的决心， 确立了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理” 的十六字原则。不难看出，我国土地管制在保 护耕地、保障发展等方面取得了巨大成绩。 我国的土地用途管制制度在实现土地资源集约利用，提高资源利用效率上来说起到了积极作 用，该制度严格控制农用地转换成建设用地，保障农用土地不会轻易流向建设用地，从源头上遏制 不合理利用土地的行为，克服土地利用负面外部效应。虽然整体上和理论上有一定的积极效果和导 向，但是在实践的过程中出现了一系列的消极现象。从历年的全国国土资源违法违规案件及查处情                                                                * 作者简介：崔会玲（1990—），女，汉族，河南济源人。硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。 1 黄贤金：《