英美议会预算审查监督实践和借鉴.docVIP

英美议会预算审查监督实践和借鉴审查监督政府预算的权力是宪法和法律赋予现代议会的最基本、最重要的权力之一。在英美等国，对政府预算的审查监督是议会最先从行政机关赢得的权力，在此基础上，才有了宪政体制的形式和立法权的获得。我国近年来围绕着人大预算审查监督能力提升等进行了一些探索，但整体上离实质性预算监督仍有差距。本文试图通过阐述英美为代表的国家在机构设置、权力规定及审查监督方面的经验，为人大预算审查监督制度的完善提供经验借鉴。 一、英美预算审查监督的机构设置和职能 发展一套较为完备的预算组织机构是现代议会发挥预算影响力的基本条件，它在一定程度上可以改变与政府之间预算信息的极度不对称，降低预算的复杂性和技术性带来的审查监督障碍。 （一）英国：最具特色的预算审查委员会和独立的信息辅助机构。作为预算民主的最早发源地，“无代表不纳税”和“非经议会同意不得进行任何支出”的宪政传统规则推动了英国议会在成立之初对财政预算的掌控。这种权力主要在下议院手中，议院设立的公共帐目委员会（The Public Accounts Committee）负责检查政府各执行机构的拨款及其他帐目，并把审查结果及有关建议一同提交下院。英国国家审计署隶属于英国议会，每年提出预算监督与审计报告，还负责向公共帐目委员会派出审计和检查专员，确保该委员会有效地开展工作，并通过委员会向英国下院提出各种建议。 除此之外，英国历史上曾经设立过预算委员会、支出委员会对政府预算进行审查监督。现在除了讨论政府税收和支出的全院委员会外，涉及财政事务最广的财政委员会在每年对财政事务进行质询的过程中日益活跃。 （二）美国：系统化的预算委员会制度和专业化的辅助机构。美国自从《1974年国会预算和扣留控制法案》颁布以来，国会内部预算审查监督委员会日益完善，在参众两院形成了预算委员会、授权委员会、拨款委员会、赋税委员会并存的制度。四个委员会彼此有关联，其他三个委员会要把自己职责权限内与预算相关的信息、预测和建议提交给预算委员会，大家共同把联邦预算收支以及授权、拨款汇集一起形成整体性决议，有利于整体性审查监督工作的开展。一旦参众两院在拨款授权法案的表决时出现分歧，可由两院议长各自任命本院3～5名议员临时组成协商委员会调解。 为了提升审查监督能力，国会先后在1974年前后成立了总审计办公室、技术评估办公室、国会研究服务机构和国会预算办公室。其中，具有较高独立性的总审计办公室和国会预算办公室相当于国会预算审查监督的“左膀右臂”。据估计，审计办公室研究工作的80%-100%是直接或间接地在国会的要求下进行的。 二、英美预算审查监督的主要做法 （一）英国：基于“三读”程序的预算收支分别审查监督。英国议会对政府预算具有一定的修正权，议员不能增加或提出新的支出动议，但具有降低政府预算安排的权力。在财政年度开始前2个月左右，财政大臣把预算草案提交议会审批。 为了实现理想的税收和支出目标，英国预算收支审查监督是分别进行的。收入审查监督方面，议会一方面关注财政部制定的永久性税法草案，另一方面重点审议“财政法案”中所涉及的所得税率调整。前者提交下院后经过三读程序审批，再交由女王签署后生效。后者要在每年议会审议预算案时进行表决。其具体程序是：听取财政大臣的预算演说和征税动议，之后由筹款委员会对税收调整草案进行辩论和投票，临时生效的税收措施以总决议案的方式递交给下院，随后会进行4-5天的辩论，并对所有的决议案进行表决。大约4个月左右的时间才能形成具有法律效力的财政法案。 支出的审查监督方面，要经过一读、二读、委员会阶段、辩论阶段和三读程序，并由相关委员会进行辩论和审查。这一过程中，上院、政府和反对党可以提议修正或提出新的条款。单个部门的支出也应有相关的专门委员会进行审查，但不是必须的；辩论过程中，下院的联络委员会可以决定哪些专门委员会的报告将会在全院会议中进行辩论，最后由下院通过决议，批复有关预算收支安排，授权支出并伴随进行执行审计。为了改变行政议会预算权力失衡现状和弥补审议时间的不足，近年来，议会又增加了两个程序，一是要求预算大臣在“财政讲演和预算报告”前提供“预算前报告”，二是实施3个“预算日”(Estimates Day)程序的改革。在“预算日”中，议员能在仔细阅读财政部门提供的预算草案信息基础上，有较为充分的时间对政府官员们提出口头和书面的质询，并对相关的预算案提出削减。 由于英国预算支出种类较为复杂，预算草案提交时间有限，预算法案在每年4月财政年度开始之前一般不能通过，议会通常会通过一个由政府部门提出的临时预算申请，来满足这一期间的预算支出。为了防止不当和无效的预算支出，公共帐目委员会在预算执行阶段发挥着重要作用：它一方面督促政府各部门明确各笔经费的预定目标，并建议监控措施