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公共政策执行：目标群体的遵从收益与成本视角——以一项农村公共产品政策在三个村的执行为例 云南行政学院学报2011年第2期 公共政策执行:目标群体的遵从收益与成本视角 以一项农村公共产品政策在三个村的执行为例 朱光喜 (延安大学公共管理研究所,陕西延安,716OOO) 摘要:公共政策的目标群体是公共政策执行的重要环节,其成员对公共政策遵从与否的行动策略直接决定着公共政策 的执行成败.一项农村公共产品政策在三个村的执行过程和结果表明,目标群体成员遵从与否的行动策略取决于其对公 共政策遵从收益和遵从成本的权衡.随着我国社会由总体性社会向分化性社会转型,目标群体成员之间的利益差别逐渐 扩大,不同目标群体成员在同一项公共政策中的遵从收益和遵从成本情况也越来越呈现多样化,这对公共政策的执行提 出了挑战.要提高公共政策的执行水平,就需要提高公共政策对不同目标群体成员利益的整合和协调功能,增加目标群 体成员的遵从收益,减少其遵从成本,并努力实行科学民主的公共决策机制. 关键词:公共政策执行;目标群体;遵从收益;遵从成本 中图分类号:1)631.43文献标识码:A文章编号:1671—0681(2011)02—0041—06 作者简介:朱光喜,湖北黄冈人,硕士,延安大学公共管理研究所讲师. 一 ,问题提出与文献回顾 早在l887年,威尔逊(WoodrowWilson)在 公共行政学的开山之作《行政学研究》一文中就 深刻指出:执行一部宪法要比制定一部宪法困难 得多[1].其言下之意就是包括宪法在内的公共 政策的执行不是一个简单的政府治理问题,与制 定公共政策相比,执行公共政策会面临更多的 困境. 最开始专门研究公共政策执行问题的是美国 学者普雷斯曼(Pressman)和威尔达夫斯基(Wil. davsky).他们在《执行:联邦政府的期望在奥克 兰市的破灭》(HowGreatExpectationinWashington AreDashedinOakland)一书中以案例跟踪的形式 系统地考察了美国伟大社会改革计划项目之 一 的奥克兰计划以失败告终的原因,并在此 基础上提出要使政策科学成为行动的科学而不仅 仅是理论的科学,就必须重视公共政策执行问题, 不仅要重视公共政策执行本身,而且应当在公共 政策执行和公共政策制定之间建立密切的联系 [2].普雷斯曼和威尔达夫斯基的研究引发了一些 西方学者对公共政策执行的关注和兴趣. 从20世纪70年代到80年代,西方学者从不 同角度对公共政策执行问题进行了颇具开创性的 研究.这一时期的公共政策执行研究根据其研究 的视角和特点被划分为第一代研究和第二 代研究[3]或者自上而下途径(Top—Down Approach)和自下而上途径(Bottom—UpAp— proach)[4].第一代研究的开创者是普雷斯曼和 威尔达夫斯基,其基本特点是采取自上而下的视 角和理性主义模式(rationalisticmode1),首先表明 决策者的意图或目的,然后把为实现目标的执行 者行为按各个阶段具体化,并把在最后阶段出现 的结果与决策者原来的意图做比较分析,将明确 的政策指示,确定的行政责任看作是公共政策有 效执行的主要决定因素.这种研究方法所重视的 是靠近政策之源泉的决策者的能力和影响, 以及以此为基础的等级组织关系[5].第二代研 究的开创者是李普斯基(Lipsky).第二代研究的 基本特点是采取自下而上的视角和后理性主义模 式(post—rationalisticmode1),以基层行政组织为 出发点,把重点放在最基层执行者的具体行为上, 按照执行结构从下而上地探讨行政机关的能力或 所需资源.这种方法强调靠近问题之源泉的 基层官僚的知识和能力,尤其是自由裁量权[6]. 由于第一代研究过于强调中央的目标而忽视 基层官员的适应性策略,第二代研究则高估了地 收稿日期:201l—O1一l5 基金项目:本文是延安大学基金项目《地方性农村公共产品的供给困境与对策》(YD2007—83);延安大学教学改革项目《公共行 政学课程案例教学研究》(YDJG08—14)成果. ? 41? 朱光喜:公共政策执行:目标群体的遵从收益与成本视角 方政府的行动策略和目标而忽视了民主政治中公 共政策领导与政治责任的归属问题,因此在反思 第一代和第二代研究的缺点的基础上,西方公共 政策执行研究者们尝试将两种类型的研究综合起 来,提出了自上而下与自下而上相结合的整 合研究途径(integratedapproach)或者被称为 第三代研究(ThirdGeneration)[7],对第一 代研究和第二代研究进行了肯定,批判和整合 [8]. 相比较而言,国内学者对公共政策执行问题 的研究起步很晚,大约是在20世纪90年代尤其是 进入21世纪以后,随着改革开放的不断深