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中国外交中地方因素 　　摘要全球化论者认为，民族国家的地位和作用在全球化时代日益被削弱，原本属于国家的权力发生了多向度的失散，通过向上和向下移交权威，中央外交正在受到来自多方面的制约和影响。当代外交中，分层现象日益突出。中国自70年代末开始改革开放，中央政府的分权使得地方政府不但获得了利益目标，而且也拥有了地方资源配置控制权，成为一个相对独立的利益主体。城市在参和对外事务中可以获得国际利益，也对中央外交形成了一定的压力和影响。在此基础上，本文探讨了在中国现行外交政策中实现中央和地方共赢的可能性。 　　关键词 中国外交 全球化 地方政府 　　中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2007）03-0042-47 　　 　　一、当代外交的分层现象 　　 　　保罗肯尼迪（Paul Kennedy）认为，全球化使民族国家是否继续有用成为问题。他认为，原本属于国家的权力发生了多向度的失散，通过向上和向下移交权威，民族国家或许可能更好地应付未来的变化。部分权力向上转移到各种国际组织，国家在有些方面的决策转移到国际组织，政策由有关国家共同来制定。这里最典型的例子要数欧盟，欧盟委员会在某些方面甚至具有对成员国排他的权力，其他如世贸组织等对国际贸易争端也具有一定裁决权；国家的部分权力向下则转移到各级地方政府，特别是在社会系统变得越来越复杂、变化越来越快的今天，许多决策需要有第一手的资料做基础，需要在第一时间内做出，因此地方政府在许多方面比中央政府具有更大的优势。[1] 　　英国考文垂大学的白里安豪京（Brain Hocking）在1993年出版了一本名为《将外交政策地方化：次国家政府和多层外交》的专著中，首次提出多层外交论（multi-layered diplomacy）这一概念。他认为，首先，作为一国政治体制的一部分，次国家政府不可能是一个完全自主的国际行为体，不能简单地将它和跨国公司等非国家行为体等同起来。关键不在于新的次国家国际行为者的出现，而在于将国际和国内政治加以区分的传统界限变得模糊。在国内政治的国际化和国际政治的国内化的双重趋势影响下，公民社会、地方政治、国家政治和国际政治日益结合为一个多层政治舞台，任何一个行为者要想实现自己的政策目标，都必须在地方、全国和国际的层面上同时展开活动，才能获得成功。其次，豪京认为，必须承认外交政策过程的复杂性，即政策过程将因问题领域的不同而具有不同的特点，并且各行为者的角色和影响在政策制定的不同阶段也将有差别。第三，多层博弈催生了新的多层外交，其中，不光行为者之间的互动关系会增加无数新的类别，而且这种新的互动网络也会为发展新的外交战略提供众多的可能性。[2] 　　和此同时，一些专门研究欧洲一体化的学者，如加里马克斯和里斯贝特胡戈等人则从欧洲一体化的经验出发提出了多层治理论（multi-layered governance）。[3]比较两种理论，虽然名称不同，但两者的假设和分析方法都极其近似。[4] 和豪京一样，马克斯和胡戈等学者讨论了权威从中央政府向上即向超国家（supranational）层面、向下即向次国家（sub-national）层面、向侧面即向公共和私人的网络分散的现象和趋势，认为这种权力分散比一切权力都被集中控制在中央政府会更有效，而且都认为这种权力分散应该是多层面的，因为需要解决的问题和相关政策至少在领土意义上也是多层面的：有全球层面的，也有各级地方层面的。他们认为，欧盟决策的提出和贯彻实施过程中地方政府发挥了影响：在政策提出阶段，作为地方政府代言人的欧盟地区委员会和单个地方政府通过制度化的或非制度化的渠道试图对欧盟议程的确定、政策的提出施加影响；在贯彻落实阶段，地方政府，特别是那些联邦制国家的地方政府，起了更为显著的作用。[5] 　　豪京将外交分为两类：国际外交，即中央政府的国际外交和地方政府的国际外交；国内外交，即中央政府和本国地方政府之间的谈判交涉。他认为，成功的对外政策需要国内外交，而且成功的国内外交更依赖于在国际舞台上的外交互动。[6] 事实上，豪京多层外交论的提出并非首创，其他学者或政治领袖包括我国政治家周恩来总理都曾论述过，但是由于时代背景的不同和理论内涵的差别，豪京的理论更能反映当代世界的现实。 　　 　　二、中央和地方的博弈关系 　　 　　中央政府是一个活动范围遍及全国的行政机关，具体是指在全国范围内总揽国家政务的机关和负责国家各部门管理的机关。前者如内阁、政务院、国务院、部长会议、联邦执行委员会等；后者则包括各个部、省（多数国家称部，个别国家如日本称省）等。[7] 对于各个国家来说，中央政府在整个国家管理结构体系中处于最高、最核心的层级和地位，掌握着国家和社会发展的主要权力，这一点是毋庸置疑的。地方政府则是一定规模