论城空气质量达标规划-中国环保网.PDF

论城市空气质量达标规划 宋国君何伟 中国人民大学环境政策与环境规划研究所 摘要：我国城市空气质量达标规划存在规划达标目标不明确、实 施细则不足、“重”总量控制，“轻”达标排放、信息公开和公众参与 不足等的问题。参考美国州实施计划的管理模式，提出了城市空气质 量达标规划的一般模式。建议建立城市空气质量达标规划制度、按照 规划的一般模式制定规划编制导则、加大信息公开和公众参与的力度 等方面做出努力。 关键词：城市空气质量；达标规划；一般模式 进入新世纪，我国城市社会经济发展迅速，同时也带来了空气污染问题。2013 年3 月，一份由中国人民大学环境学院、能源基金会等机构联合发布的《中国城 市空气质量管理绩效评估报告》显示，基于公开数据的中国281 个地级以上城市 中，空气质量好的城市个数仅占 10.67%，差的城市占 75.80% ，极差的城市占 13.52%；全国暴露于空气质量差的状况下的城市人口比重达57.99%，接近六成。 经济发展水平高的京津冀城市群、长三角城市群、山东城市群、武汉及其周边城 市群、陕西关中城市群、甘宁城市群、山西中北部城市群，以及天山北麓城市群 [1] 等城市空气质量排名位置普遍靠后，多数位于第150~250 名次之间 。 空气质量是公共物品，政府应当负主要责任。国家也明确提出了这样的基本 目标，李克强在第七次全国环境保护大会上指出，“基本的环境质量是一种公共 产品，是政府必须确保的公共服务”。而如何确定、有效地达到环境空气质量标 准，首先就是要制定空气质量达标规划。 所谓城市空气质量达标规划是指在规定的期限内保障空气质量满足《环境空 气质量标准》要求的依法制定的、具有权威性的、优化的污染排放控制方案。空 气质量达标规划法律依据充分，《大气污染防治法》明确规定：“未达到大气环境 质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主 管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标 规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标 规划。”权威性是指达标规划一经批准，必须严格执行，任何调整都要依据规定 的程序才能调整；优化是指在政治、技术可行的条件下，行动方案都经过成本效 益分析，实施方案遵守边际收益最大的原则。 美国《清洁空气法案》明确规定，对于空气质量未达国家环境空气质量标准 [2] [3] (NAAQS) 的地区必须制定州实施计划 。Richard H. Schulze 认为美国《清洁空 气法案》的制定与修订为城市空气质量的达标管理建立了一整套的统一的全国性 的排污许可证系统。州实施计划对美国空气质量的改善发挥了重要作用。加州的 洛杉矶地区曾经也是美国空气污染最严重的地区，史上多次发生严重的雾霾事件， 但此后通过州实施计划的实施，洛杉矶地区的空气质量得到显著改善。 国内学者尚未专门开展对城市空气质量达标规划管理的研究，仅宋国君、李 [4] 雪立 提出城市环境规划应遵循问题界定、干系人（Stakeholders）确认、目标 确定、行动清单筛选、实施计划制定、实施控制和评估的一般模式；多数学者主 要集中于对空气质量管理体制的研究[5]、[6]、[7] 。国内目前尚未见专门针对空气质 量达标规划的实施方案，中央和地方政府制定和实施的空气污染防治规划不是真 正意义上的空气质量达标规划，普遍存在目标定位错误、规划实施机制不明确等 问题。如规划目标过多定位于大气污染物排放量控制，而不是针对于空气质量达 标和保护人群健康。城市总体规划和土地利用总体规划中虽涉及城市空气质量规 划目标和明确的规划限期，但其规划方案缺乏明确的干系人责任机制、决策机制、 实施机制、实施效果评估，以及惩处机制，导致管理执行效果差。 综上所述，国外对城市空气质量达标规划的理论研究与实践取得了丰硕的成 果，而国内尚处于对空气质量管理的探索、借鉴阶段，更缺乏对空气质量达标规 划的研究。因此，提出适合中国的城市空气质量达标规划对于时下城市空气污染 防治具有现实意义。 1. 我国空气质量达标规划存