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政府间环境合作协议存在问题及完善建议 　作者简介：晏吕霞（1989”），女，湖北咸宁人，中共广东省委党校硕士研究生，研究方向为行政管理；王玉明（1962”），男，湖南邵阳人，中共广东省委党校行政学部教授，研究方向为行政管理。　　一、珠三角政府间环境合作协议缔结的背景　　（一）政府间跨界公共环境问题不断出现　　珠三角政府间环境合作协议广泛缔结于2009年前后。这一时期，随着经济的快速发展，广东的大气、河流污染日趋严重。2008年，珠三角近半河段被污染；[1]2010年，全国水质量报告显示：珠江广州中断河流重度污染，深圳河为重度污染。[2]由于大气、河流等环境资源的整体性和流动性以及行政区划既定等特点，环境污染很难限定在某个区域，而是呈现出区域污染连片化的趋势。如果一个行政区内排放的污染物突破行政边界，影响周边行政区域，就会产生跨界污染；如果每个行政区都从自身利益出发，将难以界定的环境治理成本转嫁给邻域，跨界污染得不到治理，就会出现交叉污染的结果。随着污染的不断加剧，跨界环境污染随之产生，不仅制约了经济、社会的发展，也将成为政府间环境治理面临的新课题。面对政府间跨界公共环境问题，各行政区政府间加强了对话协商，使合作成为一种常态。政府间环境合作协议作为一种书面的、正式的契约形式开始得以广泛应用，珠三角政府间也积极采纳这一模式推动跨区域环境合作治理。　　（二）治理理论与契约型治理模式的影响　　1989年，世界银行首次提出了“治理”理论的概念。治理理论主张多元主体以协商、调和为基础，构筑一个非正式制度化的合作网络，从而增强主体间的互动性和依赖性。由于受传统的“官本位”、全能政府思想的影响，我国地方政府之间缺少合作和互动，而运用治理理论使我国各级政府间打破了行政壁垒，促进了政府间横向关系的发展，不同层级间的地方政府在各个领域也加强了合作。受治理理论的影响，跨行政区环境合作治理也成为各级政府合作的重点。在跨区域环境合作治理过程中，治理方式又受到契约型治理模式的影响。我国传统的治理模式是上级凭借政治权威对社会公共事务进行直接、全面的管理；而契约型治理模式主张多元主体平等自愿、自由合意、互利共赢，其权威来源于双方合作达成的共识。契约型治理模式弥补了我国传统治理方式的内在缺陷，既为我国政府间的合作提供了全新的治理理念和模式，也为我国政府间环境合作治理提供了全新的思路。在治理理论和契约型治理模式的影响下，作为改革开放前沿阵地的珠三角也积极寻求多元主体平等协商、合作共赢的环境治理路径，开展跨区域环境治理。　　（三）生态文明建设发展战略的推动　　党的十七大报告提出：必须坚持全面协调可持续发展，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。在生态文明建设发展战略的推动下，各级政府越来越注重对环境的保护和治理，跨区域环境合作治理作为我国生态文明建设的重要组成部分也被提上了议事日程。2014年4月修改后的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。　　二、珠三角政府间主要环境合作协议　　目前，我国学者对政府间环境合作协议的研究较少，仅有几位学者的文章有所涉及。其中，车犇认为，环保行政协议即以书面形式缔结的公法性契约，是具有环保职能的行政机关就区域间环境污染防治等环境保护专门事务在平等协商基础上达成的、以共同推动环境保护为目的并以特定形式为表现的公法性契约。[3]何晓妍认为，区域环境保护合作行政协议是指互无隶属关系的行政主体之间以环境保护为目的，基于相关行政事务或者合作的需要，在平等、自愿、协商的基础上达成合意的行政行为，具有主体的特定性，目的的行政性，遵循平等、自愿、协商一致原则，具有抽象行政行为的效力。[4]　　笔者认为，政府间环境合作协议即区域政府间环境合作协议是两个及两个以上政府或者环保机构之间，为实现特定的环境目标，基于环境合作需要，运用行政权力，在平等协商、 互惠共利、合作共赢和意思表示一致的基础上达成的包含环境权利和义务但不具备法律强制力的书面协议。这种环境合作协议既可以是两个以上不同级别的政府，也可以是不同级别的环境行政机构以及环境机构与政府之间签订的协议。协议的表现形式可以是宣言、备忘录、协议（定）、规划、计划等。笔者根据网上公开资料对珠三角政府间环境合作协议进行了整理。见下表：　　2009年之后，政府间环境合作协议在珠三角地区广泛缔结。如上表所示，无论是代表大珠三角政府的粤港澳政府，还是代表小珠三角政府的广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、清远、肇庆9城政