环境法污染者负担原则探究.docVIP

环境法污染者负担原则探究 　 ;针对污染者的环境责任（或称环境保护义务）问题，经济合作与发展组织早于1972年就提出了“污染者负担”原则，并很快得到国际社会的认同，被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。我国关于污染者的环境保护责任的法律规定，有着一个发展的过程：即从“谁污染，谁治理”原则到“污染者负担”原则，再进至“污染者付费”或“污染者负担”原则。这些变化在本质上表明了环境污染者环境保护责任的法律性质和适用范围的重大变化。 1 “污染者负担”的法律界定 “污染者负担”原则的接受和确认，在我国环境立法中呈渐进深化过程：在1979年的《中华人民共和国环境保护法》（试行）中规定是“谁污染，谁治理”原则，1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则（亦称“污染者负担”原则）。相应地，理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染，谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。 “谁污染，谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责，并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则，在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程，从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围，将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责，而且要对可能产生的污染的治理负责，对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益，反映的是点源控制的思想，且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且，上述两原则尽管强调了治理的责任，但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题，因为污染者能做的只能是“治理”，于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系，所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。 “污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会，明确了污染者不仅有承担治理污染的责任，而且具有防治区域污染的责任，有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者，还包括了污染物的产生者；治理污染的责任范围不局限于主体自身，还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求，更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。 “污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点，但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉，好象污染者只负有金钱义务，污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿（“付费”）。事实上，“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面，象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠”付费”就能解决的，其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面，污染者的责任也不只是损害赔偿，还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用（“付费”）在内的诸多法定义务，更符合这一原则的宗旨和本意。因此，在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。 2 “污染者负担”原则的外化形式 “污染者负担”原则的具体内容和表现形式，在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任，具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。 2.1 污染防治责任 污染防治包含两层意义：第一是“治”，即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染，谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如，实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法，由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等，交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染，这既可促进环保产业的发展，也为政府强化行政强制措施（如推行代履行治污）提供了法律依据和实践条件，从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染，谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染，体现的是“末端控制”的思想，其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”，着重体现全过程控制和清洁生产的原则，将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。 　 2.2 损害补偿责任 污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性，或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动