中期基础预算 - 地方财政研究.doc

2014年第16期(总第248期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2014年11月15日 本期主题：中期基础预算 [按]2014年10月8日国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确了预算管理制度改革的方向和措施。《决定》提出要实行中期财政规划管理，财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。“中期基础预算”概念涵盖了“中期财政战略规划”、“多年期展望”、“中期支出框架”等以中期为基础(视角)的预算体制。目前，发达国家的中期基础预算已经普遍制度化了，其中许多国家还采用长期的财政评估方法，来弥补中期基础预算在“长期”视角上的不足。在发达国家示范效应和国际机构的推动下，许多发展中国家和一些转轨国家也引入中期基础预算。我国成功引入中期基础预算所带来的收益是全面的、重要的和持久性的，将对财税体制改革、现代财政制度建设以及国家治理现代化产生积极深远的影响。 中期基础预算的定义与特征 好几个相关术语被用于描述中期基础的预算体制，常用的包括中期预算、中期财政战略规划、多年期展望、多年期支出方法、多年期支出规划和中期支出框架。这里使用“中期基础预算”这一术语，主要是考虑这一术语具有更好的包容性，并且贴切地抓住了本质的东西。“多年期展望”、“中期支出框架”和“多年期支出方法”只是中期基础预算的特定组成部分；“中期预算”则容易让人将其误解为一个法定的预算资金分配方案。 作为一种用来鉴别项目优先性并预留资金给优先项目的计划机制，中期基础预算早在20世纪60年代已开始在一些国家(例如德国)实施，这个时期的中期基础预算仅仅是一种计划机制，并未发挥实质性的作用。从20世纪70年代开始，为了应对持续恶化的经济和财政绩效，OECD(经合组织)国家纷纷开始了以预算改革为核心的财政改革，中期基础预算逐渐被更多的国家采用，并在实践中不断修正和完善，成为支持公共财政管理和促进公共政策的重要工具。 中期基础预算在本质上是一个将详细的中期预算估计与政府现行政策联结起来的约束性程序，这一程序要求以基线分离和评估现行政策与新的政策提议的未来成本，并要求预算申请者以成果为基础证明其支出合理性。从形式上看，中期基础预算表现为与年度预算相一致的中期预算文件。除了在第一个规划年度必须与年度预算保持完全一致外，中期基础预算并非一个法定的年度资金分配方案(因而立法机关只审查不表决)，而是导向性的或指示性的。中期基础预算区别于年度预算体制的五个本质特征是中期视角、预算估计、联结政策、基线筹划和绩效导向。 1.中期视角。预算在传统上是年度性的，年度性原则要求预算文件在预算年度开始之前提交给立法机关审查，否则就要求一个特别的程序来提供资金。立法机关基于授权(多数授权是年度性的)和控制目的的年度性原则，通常不能满足预算作为政策工具的要求，因为公共政策是在多年期视角上制定和实施的。为了使预算成为有力和有效的政策工具，以中期视角来弥补年度预算的不足十分重要。“中期”指的是紧随预算年度后的2-4年，如果包括预算年度在内，中期指的就是从预算年度开始的3-5年。与年度预算相比，中期基础预算将预算的视野从1年扩展到了3-5年，从而大大提高了政府预算和公共政策的前瞻性，并有助于促进公共政策的连续性。 2.预算估计。中期收入、支出、赤字/盈余和公共债务总量与其说是“预算”不如说是“估计”。在中期基础预算下，除了第一个规划年度外，所有的财政总量都是估计数，它们是可以(并且应该)调整的，而不是一个法定的、在预算申请者之间分配资金的方案。中期基础预算要求估计尽可能准确：尽可能与中期宏观经济筹划和财政政策筹划相一致，并满足预先公布、政府承诺遵守的关键性的财政约束基准。从技术上看，中期基础预算的成败得失主要取决于各国中期预算估计的能力，这一能力着重强调的是“一致”而非“精确”，因此不一定要采用复杂的技术模型。预算估计中最重要的是支出估计，支出估计不只是总量层面的，还应按经济分类和功能分类进行估计，前者是制定总量支出限额的基础，后者是制定部门支出限额的基础。预算估计不仅是中期的，也是滚动的，中期基础预算在任何时点上，都要求保持对固定时间跨度的预算估计。因此，中期估计必须是滚动进行的，以确保在任何时候都能看清中期内各年的收入、支出、赤字/盈余和债务这些财政总量。 3.联结政策。政府和预算的有效性主要取决于预算能否成为约束和支持政策的有效工具。在预算与政策之间建立紧密的联结是提升政府施政能力的关键。中期基础预算为建立这种联结机制创立了一个具有约束力的程序。为确保预算的合理性，中期基础预算要求预算估计必须以中期宏观经济框架为基础，并确保与财政政策目标相一致