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农民市民化制度障碍及路径选择[摘要]目前，我国的城市化率已经达到50%，人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。但由于法律制度安排，导致了“半城市化”问题，损害了城市化中农民的合法权益。权利正义论为分析我国农民市民化的制度障碍和路径选择，提供了科学的方法论工具。赋予农民平等参与城市化的各项权利，是城市化科学发展，实现农民市民化的必然选择。 [关键词]权利正义论 农民市民化 平等参与权 [中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2013）01-0056-03 权利正义论主要代表人物约翰·罗尔斯在其《公平的正义》一书中提出“最大的均等自由原则”和“差与原则”两个基本原则，且前者优先于后者。权利正义论既注意到了体制正义在社会正义中的普遍方法论价值，又提出了实现社会正义的一系列基本原则。这为分析我国农民市民化的制度障碍和路径选择提供了科学的方法论工具。赋予农民平等参与城市化的各项权利，是城市化科学发展进而实现农民市民化的必然选择。 目前，我国城镇人口比重已达50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的人口结构发生了逆转，中国从一个具有几千年农业文明历史的大国，进入了以城市社会为主的新成长阶段。它意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。我国近三成农业户籍人口已居住在城镇，城镇对农业人口具有巨大吸引力。 我国城市化取得了飞速的发展，但工作和居住在城市中的农业户籍者大多处于“半城市化”状态，即农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房、就医等许多方面难以享有与城市居民同等的待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会。 一、农民参与城市化的主要制度障碍分析 （一）农民失地未换得市民身份 我国城市化的核心问题就是要解决农民适格的市民化身份。从现行法律制度考察，我国实行“城市化与国有土地捆绑式”的法律制度，并通过制定土地管理法及实施条例等一系列法律法规和具体制度予以实现。按照这一制度安排，我国的城市化就只能以国有化征收农民集体土地的模式来推进。一种“摊大饼”式的城市化扩张，并没有解决失地农民的市民身份，而多半是以简单、低廉的货币补偿、安置了事，造成大量失地农民成为“三无”人员，处于城市化边缘，最终成了严重的社会问题。如据国土资源部统计，1987年至2001年间，全国非农建设占用耕地3300多万亩，其中近70%为政府征收所致。而根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，耕地的占用量将超过5450万亩，有可能让许多的农民失地又失业。 （二）农民无权参与城市化发展规划 根据我国《城乡规划法》规定，除了第22条规定“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”外，城乡规划主要是各级人民政府的职权，被城市化的农民无权知情、参与、表达和决策，只有被动地去适应政府规划的城市。由于政府集土地利用总体规划和城市发展规划决策权、审批权、执行权、裁决权和监督权等于一身，城市化存在自我不断扩张的固有天性，城市规模正在不断急速膨胀，1998～2005年，我国城市建成区面积就从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年平均以6.18%的速度扩张。一些地方通过县改市、县改区、建新城、建新区等行政区划调整的办法，扩大城市规模。一些县级市的城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。据664个城市统计，2005年城镇居民人均用地面积已达133平方米。比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米。与此同时，农村集体土地也相应地被减少了。在这个动态城市化扩展过程中，农民也同时被动态地排除在城市化发展之外。 （三）农民无权自主进行城市化 我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”该款规定无异于城市化等于国有化征收。换言之，农村集体的土地无权平等参与城市化发展进程，同时，土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”即我国也排斥了乡村自主的进行城市化的任何可能性，使得民众只能在政府指定或者承认的国有土地上进行城市建设。这即是说，如果某一农村没有得到政府的承认，即便是该农村区域实现了人口与产业的聚集，实现了农业人口向非农业人口的转变，那么其依然属于农村。“城中村”现象，也在被国有化征收着。虽然“城中村改造”在一定程度能为被征收农民提供当时较合理的补偿交换条件，但当这一轮国有化征收改造完毕后，被“改造”的农民将永久失去自己原本的土地发展权（溢价归公）。