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第二代财政分权理论述评 刘 晓 路《财贸经济》2007年第3期20世纪80年代以来，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的1.03上升到了1995年的1.94（Arzaghi和Henderson，2005）。这一普遍性的分权趋势，推动了第二代财政分权理论的发展。与此同时，内生经济增长理论对于非传统要素对于经济增长的贡献的强调，为探讨政府制度变动对经济增长的影响提供了理论支持，从而促进了对分权与经济增长之间相关性的研究。在此背景下，财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点，近10年来发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。 　　 　　一、第二代财政分权理论的基本框架 　　 　　20世纪90年代中期以后出现的一大批讨论财政分权问题的学术论文，显示出了与传统财政分权理论相当不同的视角和结论，可被统称为“第二代财政分权理论”。它具有如下三个主要特点。 　　（一）公共选择视角取代AMS视角成为考察公共部门的理论基础 　　构建于20世纪50年代的第一代财政分权理论以AMS视角为其理论基础，即由Samuelson（1954，1955）、Musgrave（1959）和Arrow（1970）所构筑的对于公共部门性质的基本理解（Oates，2005）。根据这一视角，公共部门的职责在于通过恰当的政策手段纠正由于各种原因造成的市场失灵。它的一个潜在假设就是政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。 　　新一代的分权理论文献，越来越多地采用了不同于AMS视角的公共选择视角。公共选择视角认为政府追求的是自身预算最大化，而不是社会福利最大化。因此，如果不对政府的规模进行限制，政府就会不断增加对社会经济资源的榨取来扩大自身的规模，最终损害社会福利。但政府又是一个最大的垄断性机构，不存在比它更高的约束力量，因此唯一能够限制政府规模的办法就是在政府内部进行分权，通过政府内部各级政府间的竞争，创造出一种类似于市场的预算约束机制（Brennan和Buchanan，1980）。 　　公共选择视角下的分权，突出了政府间政治关系的重要性。在AMS视角下，只要居民偏好不变，中央政府与地方政府间的分权关系一旦确定了就不会变化。但在公共选择视角下，即使居民偏好没有变化，但追求自身预算最大化的各级政府会不断地挑战现有分权规则，以便为自己争取更多的利益。因此，财政分权将是一个持续不断的利益再分配过程，这一过程的结果，很大程度上取决于各级政府间政治权力的配置情况。在较早的文献（Oates，1985，1989）中，由于忽视了对政府间政治关系的考察，财政分权状况对政府规模的约束力似乎得不到经验证据的支持。但近期的研究（Rodden，2003）显示，在特定的政府间财政关系结构中（即地方政府主要依靠自有税收融资的情况下），财政分权程度增大与政府规模减小之间确实存在着相关性。从而证明，政治结构对于财政分权的经济意义有着不可忽视的影响。 　　（二）委托代理关系取代职能分割关系，成为考察政府制度设计合理与否的出发点 　　第一代财政分权理论认为，在一个多层次政府体系中，各个层次的政府都致力于实现所辖区域的社会福利最大化。在存在地方性公共物品的情况下，由于各个地区居民的偏好不同，有所区别地由地方政府来提供地方性公共物品，显然比整齐划一地由中央政府统一提供地方性公共物品，更能增加社会福利。中央政府因而应当赋予地方政府提供相应地方性公共物品的财政收支权力。这就是所谓的“分权定理”（Oates，1972）。因此，第一代理论的核心就是如何解决地方政府的辖区与居民偏好不相符这一问题。 　　作为政府财政制度设计的开创性论文，Tiebout（1956）指出，只要居民具有充分流动性，以本辖区福利最大化为目标的地方政府，在拥有足够的提供地方性公共物品的财政收支能力的情况下，能够实现社会福利的最大化。第二代理论不再将各级政府视作利益一致的整体，因为注意到了政治结构对于分权效果的影响，所以更加强调信息不对称在财政分权理论中的核心意义。Seabright（1996）指出，地方政府掌握着一些上级政府或当地立法机构都不掌握的独特信息，能否有效地使用这些信息，对于地方居民的福利来说至关重要。集权的好处在于可以将地区间溢出效应内部化，分权的好处则在于可以增加地方政府对当地居民福利的关注，因此，究竟需要集权还是分权，取决于两者对于福利的影响孰轻孰重。这种权衡即便是在政府辖区与偏好完全一致的情况下也是存在的，从而将第一代财政分权理论强调的居民偏好问题放到了一个相对次要的位置上。 　　从这一角度出发，越来越多的研究使用委托—代理模型来分析政府间政治关系。运用类似于讨论企业组织结构的方法，第二代财政分