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检察机关内部机构设置改革探究摘要：检察机关的内设机构是检察权行使的载体，其设置是否科学合理在很大程度上影响检察权能的发挥。机构设置的模式及理念同时折射出检察管理的理念，或者说，科学设置机构是检察管理的“硬件”，而具体的管理方式则是检察管理的“软件”，二者相结合便决定了检察机关的工作样态。由此，检察机关内设机构设置也成为检察改革和检察理论研究的核心论题之一。本文旨在摹画出机构设置的历史脉络，对其沿革作类型化的分析，检讨现行机构设置存在的问题并提出改进的建议。 关键词：检察机关；内设机构；改革 中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1007-905X（2013）01-0017-05 一、检察机关内部机构设置的历史沿革 新中国检察机关内设机构的依据最早可追溯至《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（1949年12月），依此，高检院下设三个业务处，一处对应一般监督、抗诉和刑事申诉三项职权；二处对应着办理普通刑事案件、监所监督；三处对应着民行监督。带有一定的半军事化、半神秘主义倾向，这让人自然怀想到战争遗痕以及围绕政权展开的斗争。不过，建章立制工作到1955年就已初具规模，按照苏式“监督”定位，内设机构多含有“监督”字样，以高检院为例，除了办公厅、人事厅、研究室和侦查厅以外，其他的都冠之以“监督”字样，如一般监督厅、侦查监督厅、审判监督厅和劳改监督厅。笼统言之，与理论上明确的“法律监督机关”定位相适应，此时的检察机关内设机构原则上围绕监督开展工作，以监督立足。但问题是，在监督名目之下，机关的实然状态却是专注于一般刑事诉讼活动，如参与肃反。也就是说，分权意义上的消极监督更多，而针对其他机关的执法司法行为违法的积极监督较少，机关配合、加强专政体现得更为充分。 “文革”以后检察机关恢复重建，1979年新修订的《人民检察院组织法》规定最高人民检察院设五个业务部门和若干综合部门，就业务部门而言，一反1955年“监督”贯名，改采“工作对象”标准，分别是刑事检察厅、经济检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、信访厅。在其职权划分上同时突出了工作场所，以监所检察为例，它兼有对监管场所发生犯罪予以追究的综合性权力，类似于一个县级检察院。与1955年相比，以工作对象为区分标准的设置模式具有简明易知的特点，又切合了重建法制所要求的诉讼化转向，除了因一般监督职能的废除而导致一般监督部门取消之外，把在诉讼活动中不易理解的监督置换为工作对象，自有其便于社会认知上的优势。但是工作对象的区分标准过于简略，在内部逻辑关系上，经济检察与法纪检察所含有的侦查职权也应属于刑事检察的范围，因为“检察”本身不是特定的职权，而是检察活动的概称，由此，将自侦排除于刑事活动显然于理不合。进而言之，其与1955年相比采取了差别化的设置原则，是否意味着弃监督而求诉讼？这为理论研究上质疑检察机关法律监督定位埋下了伏笔。总的来说，1979年的设置原则奠定了此后检察机关内设机构的基础，虽然在1982年高检院内设机构一度又恢复到数字命名的方式上来，即分为一（刑检）、二（法纪与经济检察）、三（监所检察）、四（信访）厅。但到20世纪90年代初就又回到1979年架构上来，现行的几乎所有部门都是在此基础上衍生或分化出来的，如经济检察厅发展为贪污贿赂检察厅（1989年），再发展为反贪总局（1995年），反贪又进一步分化出职务犯罪预防（2000年），区别于侦查、大要案指挥中心。法纪检察变更为反渎职侵权检察厅，再更名为反渎局（2005年）。信访厅更名为控告申诉检察厅（1987年），再一分为二，分设控告厅和申诉厅。刑事检察厅在1999年也裂变为审查批捕厅和审查起诉厅，在2000年开始的新一轮机构改革中，前者改名为侦查监督厅，后者改名为公诉厅（2001年）。因职权扩张，随着民事诉讼法和行政诉讼法引入检察监督，1988年又增设民事行政检察部门。当这种分化趋势进一步加强，原先以工作对象或场所为标准的设置原则逐渐淡化，开始呈现出混杂的景象，职权定向进一步凸显，如审查批捕（侦查监督）、公诉、职务犯罪预防，以诉讼为主兼顾监督，显示出多重性的标准，也在一定程度上反映了对于检察院这个“未完成的机关”，改革者和决策者徘徊于何种取向的犹疑和困惑。 检察机关内部的业务部门分布如是，从大的范围来讲可进一步统摄，按检察机关刑事检察（一般刑事犯罪）、查办职务犯罪（反腐）与诉讼监督的三大职能，即侦查监督中的审查批捕、公诉归于刑事检察，而反贪、反渎、预防归于查办职务犯罪，而侦查监督、公诉中的审判监督、监所检察和民行检察归于诉讼监督。相当程度上，控告申诉带有窗口意义。此外，综合性（业务）部门有政治部（下设干部处、组织宣传处、教育培训处、机关党委或工会、离退休干部处）、办公室、行政装备处（或计划财务处）、监察处