政府间事权、财权划分：理论与实践 - 中国人民大学-财政金融学院.pdfVIP

公共经济评论 2007 年第 2 、3 期 政府间事权、财权划分：理论与实践 东北财经大学财税学院 寇铁军 周波 ∗ 摘要：正确划分政府间事权、财权具有重要的理论实践价值。本文首先就政府间事权、 财权划分问题研究的有关文献进行简单综述，然后，从一般国际经验、财政支出结构以及法 律安排等方面考察政府间事权、财权划分的国际经验。最后，根据我国政府间事权、财权划 分的现状和问题，提出规范我国政府间财权事权划分的法律安排选择。 一、引言 中央与地方关系问题一直处于政治经济生活中心，而事权与财权的划分是界定中央与地方 关系的核心内容之一。正确划分中央与地方事权、财权关系对明确政府1和市场的基本分工、 规范中央和地方政府的行为、科学界定中央和地方政府职能、健全财权与财力的法律制度、 正确处理好中央与地方政府关系，有着重要的理论价值和实际意义。处于转轨过程的中国要 合理处理中央与地方事权、财权划分问题，不仅要遵循市场经济条件下市场与政府分工的基 本规律，而且要借鉴国际有益经验，并结合中国的实际国情进行现实选择。 本文包括以下几个部分。第一部分，分别就政府间关系和政府间事权、财权划分问题的国 内外现存研究现状进行综述。第二部分，介绍政府间事权、财权划分的国际经验。首先，从 政府间事权划分、财权划分、政府间转移支付和政府间事权和财权划分的法律安排等角度考 虑政府间事权、财权划分的一般国际经验；其次，选取发达国家和发展中国家样本，从财政 支出结构角度，进行政府支出责任划分的国际比较分析；再次，介绍英国、美国、德国和日 本政府间事权、财权划分的法律安排方面的有益经验，以期对我国政府间事权、财权划分的 法律规范有所借鉴。第三部分，考察我国政府间事权、财权划分的现状和问题，并提出规范 我国政府间财权事权划分的法律安排选择。 二、政府间事权、财权划分问题研究的文献综述 政府间事权、财权划分问题是中央和地方政府关系问题的一个重要方面，研究政府间事权、 财权划分问题的首要前提是明确中央和地方政府关系。因此，关于政府间事权、财权划分问 题研究的文献综述在两个层面上展开。一方面，将中央与地方政府关系置于人类社会的历史 进程，考察中央与地方关系的本质、中中央与地方关系的协调模式和调整方式。另一方面， *寇铁军、周波，东北财经大学财税学院。通讯地址：辽宁大连东北财经大学财税学院，116025。电话： (0411。Email:yourab@163.com、csxya@ 。本文是国家社会科学基金项目“中央与地方 事权、财权划分的法律问题研究”（批准号 05BFX013 ）的阶段性研究成果。 1 “政府”一词源于希腊，乃是“引导”之意，政府职能在于引导领航，而非亲自操桨。关于国家和政府的 较详细区别可见张曙光：《制度.主体.行为》,中国财政经济出版社 1999 年版第 245 页。本文，国家和政府 是与市场经济行为相对应的同一经济行为主体。 1 政府间事权、财权划分：理论与实践 综述政府间事权、财权划分问题研究的有关文献。接下来，我们考虑财政调整中央与地方政 府关系的理论前提、基本依据以及具体原则和国际惯例。 （一）政府间关系的若干问题 1．中央与地方关系的本质 中央与地方关系是一个国家中央与地方政府之间的关系，从根本上是社会政治组织—国 家的政治关系。中央与地方关系产生的必要条件是国家的存在，其产生的充分条件是国家地 域、人口和管理事务的扩大。在春秋以前的中国社会以及古希腊和中世纪初期的欧洲，许多 国家面积狭小、人口稀少、行政事务简单，所以只设立一级政府足以进行统治和管理，不需 设置地方政府，因而不存在中央与地方关系。伴随着掠夺财富、土地和人口的对外扩张，国 家规模、人口扩大，国家机构负担的阶级职能、经济职能和社会职能加强，国家所管理的事 务日益增多。由于“国家功能的扩大”，“结果是，在‘管理’意义上的‘政府’自身变成了 服从劳动分工规律的一种职业”，2 3 “分工是一种特殊的协作”， “事实上，这种分工不过是 为了简化和监督国家机构而实行的日常事