政府购买居家养老服务的新进展 ——以宁波市为例 宁波工程学院 吴 .doc

政府购买居家养老服务的新进展——以宁波市为例 宁波工程学院 吴玉霞 摘 要：政府购买居家养老服务是近年来在浙江省内广泛出现的政府创新现象，作者曾经从政府履职方式创新和社会管理创新等角度进行过政策分析。本文在已有研究的基础上，以宁波市为样本，分析了各区居家养老服务的实践新进展，从公共服务体制创新的角度对政府购买居家养老服务进行了制度分析。作者拓展了居家养老服务的概念，提出居家养老服务的三维立体模型，并在此基础上认为，居家养老服务的供给不仅需要区分规划者和生产者，还需要区分消费者，只有仔细甄别居家养老服务的性质，将服务中的规划者、生产者和消费者进行优化组合，才能实现公共服务体制的创新，满足更多老人的个性化需求。最后，文章分析了宁波市居家养老服务制度的成就与限度，并提出了改进的政策建议。 关键词：居家养老 政府购买服务 制度 宁波市 老龄社会是21世纪中国的重要国情，提供相应的养老服务是解决民生问题和构建和谐社会的迫切需要。改革开放30年来，随着经济和社会的发展，我国的人口结构和家庭养老功能也发生了深刻的变化。成本低廉、不脱离家庭亲情、以社区为依托的居家养老成为破解中国人口老龄化难题的主流养老模式，广受社会各界关注。2008年1月，“宁波市海曙区政府购买居家养老服务”获得第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖，成为地方政府履行社会管理和公共服务职能创新的典范，不断在全国其他地区推广。 一、政府购买居家养老服务的回顾 我国是世界上唯一的老年人口超过1亿人的国家，不仅老年人口规模庞大，发展迅速，高龄人口增长快，而且是典型的“未富先老”。我国现行的养老保障体系、医疗保障体系、养老服务体系、社会管理体制尚不能适应人口老龄化的要求，全社会对老龄问题的严重性和紧迫性还没有形成广泛的共识和引起足够的重视。 居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，是把家庭养老与社会养老结合起来的一种新型的养老模式。居家养老符合我国老龄社会特点，满足了老年人长期的生活和心理习惯。全国老龄委也提倡建立起“以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充”的养老服务体系。 自2004年3月以来，宁波市海曙区在辖区内推行了政府为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务的政策。该政策坚持“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的原则，通过社会力量动员和政府与社区、NPO的合作方式，建立一个新型的社会化养老服务体系，具有重要的创新意义。通过四年左右的运行，该政策取得了重要的成效。海曙区的基本思路是政府从养老服务生产者的角色上退出，向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买服务，由敬老协会组织运作，具体的服务由各社区组织实施，并以此允许各种社会力量（个人、企业、义工）参与进来，增加了公共服务的供给渠道，形成了多方参与的公共服务新格局。 在海曙区社会化居家养老体系中，敬老协会是连接政府与社会的纽带。2004年，星光敬老协会受区政府委托，开始运作居家养老公益项目，承担起审定服务对象、培训服务人员、确定服务内容、监督服务质量等职能。随着自身的不断发展，敬老协会不断扩展居家养老服务的边界、深化服务的内容。为了满足24小时托老护理需求，2006年成立了全天候专业护理机构——居家养老照护院。为了动员社会参与，弥补政府购买1小时服务的不足，2007年还成立了全国首家区级 “义工招募服务中心”，施行义工银行制度，扩大和完善义工队伍。 近几年来，全国各地陆续进行了不同形式的居家养老服务探索，特别是在杭州、宁波、北京、上海、天津、青岛、大连、南京等地取得了许多宝贵的经验，也收到了很好的社会效果，概括各地的基本做法和经验，主要有以下几个方面（全国老龄委办公室，2007）：一是建立政府主导、社会参与、中介组织运作的工作机制。二是创新并形成“走出来、走进去”的基本服务模式。三是建立并实行区分对象、分类施补的政府补贴制度。四是着力打造专职服务人员与志愿者相结合的专业化服务队伍。五是建立并实施一整套严格的服务质量监督评估体系。 政府购买居家养老服务的政策针对人口老龄化的重大社会问题，扶持社会组织的发展，激发社会参与，既解决了养老服务的社会化问题，有利于转变政府职能和建设服务型政府，有利于社会管理体制的创新，在诸多方面有着积极意义。 首先，减轻了财政压力，增加福利总量。居家养老服务成本低廉，政府花同样多的钱，就可以使得更多的老人享受到居家养老的社会救助和社会福利，解决了一些社区内下岗、失业和困难人员的就业问题，从成本效益分析，政府购买居家养老服务的政策减轻了政府的财政压力，提高了服务效率，增加了社会的福利总量，是符合我国国情的现实选择。