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现行PPP项目用地政策不足与改进建议 　　摘要：一直以来，PPP项目捆绑土地资源的问题存在较大的争议。本文分析了非经营类、准经营类PPP项目以及轨道交通、城际铁路等交通基础设施PPP项目捆绑土地的优势，同时指出现行PPP项目用地政策通过禁止项目与土地捆绑以遏制违规用地的问题，但这种“一刀切”的做法将对上述宜以土地补偿的项目以及宜进行综合开发的PPP项目造成负面影响，最后提出需出台针对特定PPP项目的用地政策细则。 　　关键词：PPP项目用地政策土地捆绑 　　项目捆绑土地是我国目前基础设施建设和PPP项目运作中的一种变通办法，土地往往是地方政府，尤其是财力不足的地方政府唯一可利用的资源，例如，一些地方政府进行土地出让时，往往会考虑将经营性商业用地和保障房用地配套出让，以吸引社会资本参与。但是，PPP项目捆绑土地与现行的土地法规有违背之处，《土地管理法》等法律规定经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取，因此，一直以来，对于PPP项目捆绑土地资源的问题争议较大。2016年10月，财政部等20部委发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（以下简称“《通知》”），严禁直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，该政策的出台将有效遏制通过PPP项目违规取得未供应的土地使用权、变相取得土地收益、借未供应的土地进行融资等问题。但与此同时，也应看到，实行所有PPP项目不得打包土地的“一刀切”的做法，可能将对市政道路、公园等非经营类、准经营类项目以及轨道交通、城际铁路等交通项目造成负面影响，因此需进一步改进PPP项目的用地政策。 　　一、特定PPP项目捆绑土地的优势 　　（一）非经营类、准经营类PPP项目可通过合理土地补偿获得合理回报 　　大量非营利性、准经营性PPP项目仅靠项目自身难以收回投资成本，因此政府往往通过建设期补偿、运营期补偿、资源补偿以及部分环节市场化等方式对PPP项目社会资本方进行补偿。其中，资源补偿项目（Resource Compensate Project，RCP）融资模式通过将准经营性/非经营性项目和与之紧密联系的经营性项目的建设和运营捆绑起来“搭售”，这一模式的本质就是将正外部性内部化。通过捆绑的方式可以提高项目社会资本参与方的整体盈利能力，从而确保社会资本获取合理回报，调动投资者积极性。以土地资源进行合理补偿的方式是资源补偿项目融资模式的一种，常见的例如将市政道路、公园等非经营类、准经营类项目与周边关联地块捆绑开发，以周边土地产生的收益来补贴非经营类、准经营类项目。 　　针对投资回报少，不能覆盖成本和收益非营利性、?示?营性PPP项目，财政部和发改委都出台了一些政策支持对其进行补贴或补偿，其中《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文）指出“对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴”；《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文）提出“对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。” 　　在现实操作中，土地资源补偿也是国内外PPP项目中使用较多的一种资源补偿项目模式，例如，2004年，澳大利亚墨尔本会议中心项目采用了与周边土地商业开发相结合的方式。2011年，我国西南地区最大的湿地公园项目也使用了土地资源补偿的方式，该项目初步规划公园占地面积400公顷，总投资约为8亿元，预计建设期为两年，但政府财政紧张，无法独自承担湿地公园建设费用，如果采用传统的银行贷款的融资方式，则政府也不能承担沉重的利息，并且政府没有计划为湿地公园制定收费机制，所以该项目对民间资本没有吸引力，应用BT、BOT等融资模式不可行，于是决定应用土地资源补偿项目融资模式。 　　（二）轨道交通、城际铁路等PPP项目可通过综合开发提升整体效益 　　城市轨道交通、城际铁路等交通基础设施项目具有资金需求量大、短期盈利能力不足、投资回收期较长的特点，简单以政府投资为主、以政府信用作为担保开展金融信贷活动的建设融资方式无法满足短期内大规模建设的需求，而以“公共交通引导城市发展”（Transit-Oriented-Development，TOD）为代表的综合开发模式，通过交通枢纽与商业功能的相互结合及整体规划，可以实现并加快城市一体化进程，现在该开发模式已成为国际上具有代表性的城市商业开发模式。TOD开发模式往往需要将交通项目与沿线土地捆绑进行综合开发，其优势在于：一方面，捆绑周边土地进行综合开发更有利于政府和社会资本在早期规划阶段识别和判断拟捆绑土地资源的价值；另一方面