供给侧结构性改革与产法的完善.PDF

供给侧结构性改革与破产法的完善 （分报告2） 1 目录 摘要 3 一、经济发展新常态与破产原因 6 （一）产能过剩与僵尸企业 6 （二）宏观经济形势与经济增速压力 7 （三）影子银行与刚性兑付 9 （四）信用缺失与信用危机 11 二、供给侧结构性改革与破产法功效 12 （一）破产法是市场经济改革的基本法 13 （二）破产法是市场经济运行的保障法 14 （三）破产法是市场经济信用的维护法 15 三、我国破产法的实施困境及原因 15 （一）破产法的实施困境 15 （二）破产法实施困境的原因 19 四、我国破产法的完善 30 （一）立法层面 31 （二）执法层面 43 （三）司法层面 49 （四）营商环境层面 56 2 摘要 在经济发展新常态的宏观背景下，产能过剩引发的僵尸 企业问题、L 型经济运行走势导致的寒潮环境、影子银行与 刚性兑付连带而生的系统性风险以及信用这一社会基本要 素的缺失，表明我国的企业破产原因显著不同于其他国家。 我国解决当前企业破产问题具有特殊性、繁复性和紧迫性。 供给侧结构性改革过程中，制度要素作为与劳动力、资 本和技术并列的重要环节，是各项改革的根基、前提与保障。 在充分贯彻供给侧结构性改革坚定不移减少过剩产能、斩钉 截铁处置僵尸企业的过程中，应当充分发挥破产法中流砥柱 的作用。一国破产制度完善与否，业已成为衡量其市场经济 成熟程度的重要标志；破产法是市场经济运行的商事基本 法，对债权人、债务人利益追求自身利益最大化的冲动提供 了预防、禁止与限制性规定和程序化和公平清偿的制度化安 排，与市场准入法、市场运行法同等重要；破产法是市场信 用维护法，为激烈商业竞争中的债权人债务人提供一种稳定 的预期。 我国破产案件受理数量近年来低位徘徊，大部分资不抵 债的企业在退出市场时，本该适用的破产程序因为种种原因 并未启动。这种情况阻碍了破产法的贯彻实施，使破产制度 未能发挥其应有作用。破产法的实施困境缘于：第一，现行 破产法欠缺个人破产制度、经营性事业单位破产制度以及与 仲裁程序关系的协调、与劳动法相关制度的对接也存在瑕 疵；第二，地方政府因认识偏差，不当干预破产案件的处置； 第三，案件考核机制的不科学和法官的不专业所诱发的司法 处置破产案件的内部问题，以及法院审理受到地方政府、金 3 融机构违规干涉和破产管理人非市场化选任所触及的司法 处置破产案件的外部问题；第四，缺乏高素质破产执业共同 体以及对破产案件进行系统管理的专业机构；第五，破产案 件耗时过长、成本过大，影响适用者选择破产程序的积极性； 第六，社会各界对破产法的厌恶和功能认识不足。 加强供给侧结构性改革、积极稳妥处置“僵尸企业”， 需要推陈出新，依靠制度改革，从立法、执法、司法和营商 环境四个维度完善破产法。 立法层面：短期内应该引入程序简易、成本较低、成功 率较高的庭外重组机制和预重整机制，梳理担保债权与破产 费用及共益债权的关系以及破产法与其它法律涉及优先权 问题的规范竞合问题，明确破产程序与仲裁程序的关系，并 且在破产程序中合理处置劳动合同问题。未来可以在破产立 法中，建立个人破产、经营性事业单位破产的制度体系，将 “半部破产法”填补齐备。 执法层面：应该设立破产管理局，作为司法部代管的国 家局或内设局，负责破产法的实施与破产事务的管理，代表 政府推动社会信用的强化和管理。应建立工商行政部门与法 院的联动处置机制，将企业营业执照的吊销和注销程序同企 业的清算程序关联，以充分保护债权人的权益。 司法层面：应该建构专门的金融与破产法庭，建议在巡 回法院和部分省市高院设立破产与金融审判庭，专司破产与 金融案件，以促使法院独立于地方政府的利益，独立而专业 地受理审理涉及跨地跨界商业贸易与债权债务关系的破产 案件。将选任破产管理人的权利交由债权人会议，这既符合