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中国集体土地征收决机制现状、由来与前景
华东政法大学学报 2017 年第 1 期
中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景
彭 錞 *
目 次
一、我国集体土地征收决策机制之现状
二、我国集体土地征收决策机制的由来
三、我国集体土地征收决策机制的前景
摘 要 以内部视角描述我国集体土地征收决策制度的现状,回溯其历史由来可见,我国集体土
地征收决定具有非本地化、非个案化的特征,本质上是通过政府内部封闭的层级审批,将自上而下形
成的空间规划在微观层面予以延伸和落实。这种独特的制度源于改革开放前依经济建设计划审批征
地的做法,从 20 世纪 80 年代中期至 1998 年《土地管理法》逐步细化收紧,其核心目的始终在于确保
上级政府对下级政府征地行为的控制,防止征地权滥用,减少征地浪费。但这种自上而下的封闭决策
机制面临三种困境,即审批效率不高、控权实效不彰和民主公开不足。现实可行的改革前景在于打破
征地决定不可诉的制度障碍与认识误区,强化司法机关对征收决定的合规性审查,同时逐步提高代议
机关及公众在空间规划编制过程中的话语权。
关键词 集体土地 征收 空间规划 司法审查 公众参与
近十余年来,基于众所周知的社会现实,集体土地征收成为最受中国法学界关注的话题之一。既
存研究以现行《宪法》第 10 条第3 款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收
或者征用并给予补偿”为出发点,集中探讨集体土地征收的公共利益前提、补偿标准与法定程序。除
了批评征地补偿之不公,就集体土地征收决定本身,现有研究直指现行制度的种种缺陷,包括作为征
地决定前提的公共利益之泛化甚至虚无〔1 〕 〔2 〕
、被征收人或公众无法参与征收决策过程 、征地信息不透
* 彭錞,北京大学法学院博士后研究人员,法学博士。本文系2014 年教育部人文社科重点研究基地重大项目“行政法视野
下的公众参与研究”(项目号 14JJD820015)和2015 年国家社科基金青年项目“行政法视野中的成本收益分析方法研究”(项目号
15CFX034)以及中国博士后科学基金第九批特别资助项目的阶段性研究成果。
〔1 〕 蔡乐渭:《从拟制走向虚无——土地征收中“公共利益”的演变》,载《政法论坛》2012 年第6 期。
〔2 〕 刘国乾:《土地征收审批的正当程序改革》,载《法学研究》2012 年第4 期;章剑生:《行政征收程序论——以集体土地征收
为例》,载《东方法学》2009 年第2 期。
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彭 錞 中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景
〔3 〕 〔4 〕 〔5 〕
明 以及地方人大审议 和法院诉讼审查的缺位 。很大程度上,这些对现行集体土地征收决策机
制的批评都指向其封闭特征,即以政府内部审批的方式一家拍板,少受甚至不受来自代议机关与司法
部门或被征收人和社会公众的影响。
在此背景下,论者从各角度提出的改革建议,本质上都是为了打破我国集体土地征收决策机制的
封闭性,引入外部参与和监督,从而增强征地决定的公益性,限制征收权,保障被征收人的财产权利。
然而,既有研究并未回答如下问题:中国的集体土地征收决策机制为何呈现今天这般样态?事实上,
这一问题只能历史性地解答。本文从内部视角梳理该体制现状,回溯其生成及演变历程,揭示其运行
逻辑与困境,最终研判改革发展的可行前景。
一、我国集体土地征收决策机制之现状
众所周知,根据现行《土地管理法》第44 条和第45 条的规定,集体土地征收由县、市政府发起,
上报省级、中央政府审批。前者是征地报批和实施机关,后者是征地决定或批准机关。集体土地征收
审批权由国务院和省级政府垄断。〔6 〕而面临正当性和效率危机,既有研究并未有效揭示国务院和省
级政府在实践中如何作出征地决定,即它们究竟基于什么理由决定征收或者不征收某一块集体土地。
缺少这种观察征地决策机制的内部视角,一方面导致决策过程本身
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