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中国的水问题、治理转型与体制创新 王 毅 （中国科学院科技政策与管理科学研究所） 一、中国正在经历前所未有的水问题转型 水四大水问题 水是人类生存发展，治水是人类永恒的主题在传统社会，治水关系民族生存和国家兴亡；在现代社会，水是人类文明可持续发展的核心要素。在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，管子有言：善为国者，必先除水旱之害。正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会”。中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，到“都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧。中国传统社会的水主要集中在防洪河道管理，形成了中央政府主水利事务，地方官员的管理体制。 孕育了文明黄河是中华民族的摇篮，华夏文明之所以能延续数千年，一方面得益于黄河流域所提供的广阔而易于耕种的土地另一方面，与我们能更加合理地顺应和利用自然规律密切相关。随着社会的发展，人们逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑坝拦沙等措施，在一定程度上缓解了黄河洪涝的威胁。可以说黄河与长江及其他江河一起，共同创造和养育了中华民族。然而，在处理人与河流关系上，上我们还是过分重视人类的影响。在经历的上千年的开发，特别是近现代的人口增长和经济高速发展，中国的河流已不堪重负，河源衰退河道断流水体污染生态恶化等，流域发展河流文明延续正面临空前的危机。从传统农业社会到现代工业社会，中国的水问题正与传统农业社会相比，中国当前面临的水问题已经发生了变化，主要表现在以下几个方面：一是从农业社会的防洪、灌溉等传统水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四问题并存的多重危机挑战；二是各类问题的规模已从局地或部分河段扩展为流域性、区域性乃至全球性影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化。具体表现在： 水资源问题是人均占有量不断减少，并从一般的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水 水在污染物排放总量不断增长的情况下，从污染转向多种污染物相互影响的复合污染，从过去以工业污染为主转变为生活污染工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣类水质，基本丧失使用功能，流经城市的河段普遍受到污染，80％以上的东部和西南地区湖泊富营养化，全国3亿人无法获得安全饮用水总体上看，水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染速度赶不上增加速度，污染负荷已超过水环境容量，污染防治前景极不乐观 水生态问题则随着水资源的过度开发、水污染和水利设施管理不善而日益凸，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁 水灾害的问题是：大江大河防洪标准低（一般仅为20～50年一遇）、旱涝损失逐年增加、极端的天气气候事件如旱涝灾害发生风险不断上升，灾害威胁长期存在 全球变暖带来的影响是的，包括北方干旱受灾面积扩大南方洪涝加重。如变暖速度加快，北方缺水状况将进一步加剧可能对农牧业生产、水资源供等产生更显著的负面影响。 更为严重的是，上述问题相互影响、彼此叠加，构成了未来中国长期、复杂、多样的水危机综合图景。中国正以稀缺的水资源、相对有限的水环境容量和十分脆弱的水生态系统，承载着不断扩张的庞大人口规模和高增长高强度的社会经济活动。各种证据明，在上述问题中，水污染已经成为现阶段对社会经济发展及其他水问题有重大影响关键问题。如果水污染得不到，那么不论在提高供水能力、保护水源地、减少水旱灾害风险等方面取得多大成绩，都有可能被水污染的加剧及所造成的巨大损失所淹没。伴随水问题的，中国的治水模式也面临重大转型过去50多年，尽管我国解决水问题方面取得了长足的进步，但不论是历史积累下来的治水模式，还是现行的管理体制都不能很好地适应水问题的新变化和社会经济发展的需求，解决新时期水问题转型所提出的任务。其主要原因是水资源和水环境管理的条块分割，经济发展与资源环境保护彼此脱离，流域管理同区域行政管理之间以及地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区、影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突。因此，我们所面临的水危机，表面上看是资源环境危机，实质上则是治理危机必须改变传统的治水模式，建立适应时代要求和国情特征的现代治水模式和管理体制。 治水模式的转型也是社会经济背景的客观要求自世纪80年代以来，中国正在从计划经济向市场经济过，工业化和城市化的加速发展使我们逐步摆脱农业社会的，利益日益多元化，宪政民主政治体制正在建立和不断完善。但是我们很多的治理观念还停留在农业社会，单中心集的传统习惯和计划经济的思路仍在影响着水问题的解决。面对水危机的新挑战，在社会经济转型大背景下，中国的治水理念正在发生着变化，特别是在科学发展观的指导下，治水模式将前所未有的转变，尊重