征地制度改革的理论与实践.docVIP

PAGE — PAGE 1 — 征地制度改革的理论与实践 江苏省南通市土地征用服务中心 姜志清 张静 黄飞燕 征地制度改革是土地管理和使用制度改革的重要内容，与经济发展和社会稳定密切相关，是一个比较复杂的系统工程，涉及到各个方面利益的调整，需要科学的理论指导和深入基层、切实有效的实践探索。在现阶段的工作实践中，我们认为只要抓住现行征地制度中的若干关键点，依照法律和政策规定，因地制宜地操作，还是能够取得预期成效的。 一、征地制度改革的关键点 1、围绕一个核心：即改革征地补偿安置办法，这是征地制度改革的核心内容。 土地既是一种资源，也是一种资产。对于农村农民，它是最基本的生产资料，也是最重要的生活保障。作为对生产资料的补偿，要使农民能够解决好目前的生产和生活；作为对其社会保障功能的补偿，要将被征地农民纳入城镇居民社会保障体系之中，给被征地农民以“市民”待遇。原有计划经济体制下形成的征地制度规定按原用途补偿，一方面有其理念上的缺陷，另一方面也容易造成规定较低补偿标准与维持生活费用之间的矛盾。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中关于完善征地补偿和安置制度要求：“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”，《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府第26号令）要求全省建立被征地农民基本生活保障制度，这些要求为我们改革征地补偿安置办法提供了主要政策依据。它不仅进一步明确了征地补偿安置的基本原则是同地同价，而且对完善征地补偿安置制度提出了新的具体方法。这是我国目前征地制度改革最核心的内容。 2、搞好二个衔接：即规划与征地、征地与供地的衔接，这是征地制度改革的重要条件。 土地利用总体规划和城乡规划对用地性质、范围、规模、功能等作了明确界定，而且通常是在征求了群众意见，并经法定程序确定下来的，具有较高的民意倾向和法律效力，也就成为征地工作的前提和依据。因此，征地工作必须与用地规划相衔接，最好是事先就能介入。我们采取的介入方式一般有两种：一是在规划部门编制总体规划时就派人参与，从有利于征地操作的角度积极提出建议；二是会同规划部门对建设项目进行用地预审，掌握建设项目信息，了解土地利用现状，反映被征地单位（一般为镇、村组）和群众呼声，直接使征地与规划现场对接。征地还必须与供地相衔接，对所征土地的去向、流转形式、使用结果等也必须进行全程跟踪、记录归档，以便统计分析，特别是为今后制定综合地价、调整征地补偿安置标准和土地收益合理分配提供依据。总而言之，规划是龙头，供地及流转反映使用结果，征地是中间服务过程，需要前呼后应。 3、实行三个制度：即实行公开征地制度、统一征地制度、补偿安置资金审计制度，这是征地制度改革的重要保障。 （1）实行公开征地制度就是征地机构对补偿安置工作中的征收土地方案、被征地村组人员情况、附着物调查情况、征地补偿安置方案等，必须依法公告，切实做到规划公开、项目公开、审批公开、程序公开、标准公开、方案公开、兑现公开、交地公开、执法公开、验收公开，确保被征地农民享有充分的知情权、参与权、监督权。 （2）实行统一征地制度，就是无论是公益性用地，还是经营性等其它用地，都由政府统一征地。统一征地既有利于维护被征地农民的合法权益，实现土地征收标准公平，又有利于稳定土地供应和交易市场，保护有限的耕地资源。征地按目的可划分为公益性用途和非公益性用途。公益性用途，如市政、道路、国防、教育、文化、机关等用地符合国土资源部《划拨用地目录》，其供地采用划拨方式，无偿使用土地，《物权法》明确可以采用征收方式将土地集体所有转为国家所有；非公益性用途，如一些商业、金融业、服务业、商品住宅和工业仓储等符合法律规定的用地，其供地采用出让方式，有偿有限期使用，根据法律规定，可采用征收或者征用方式。因此，在区分公益性和非公益性用地基础上，如果政府只对公益性用地实行征地补偿，直接向农民征地，而将非公益性用地征地放开，由建设用地单位直接与农村集体组织协商补偿，势必造成土地补偿不公平、安置途径不统一，影响征地、用地正常秩序。 （3） 补偿安置资金审计制度是对补偿安置安置资金的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的一种监督活动。它可以督促征地单位严格按规定支付土地征收补偿资金。禁止为补偿安置不符合法律规定的项目办理用地报批手续。凡审计出不规范的，不得进行费用结算。对违规使用资金的行为，要严肃处理。如果作为征地制度改革核心的征地补偿办法改革了，但施行中不能确保补偿安置资金的按实到位和合理使用，那么，征地制度的改革还是得不到有效保障。 4、规范四个程序：即规范征地情况告知、调查结果确认、组织征地听证、公开批准事项等四个征地程序，这也是征地制度改革的重要环节。 现行《土地管理法》的征