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第四章 抽象行政行为 第一节 抽象行政行为概述 一、抽象行政行为的概念 抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。 注意： （一）、抽象行政行为与具体行政行为的界限； （二）、抽象行政行为的分类 根据不同的标准，可以将抽象行政行为做不同的分类。其中，最常见的分类是以抽象行政行为的规范程度和效力等级为标准，将抽象行政行为分为行政立法行为与其他抽象行政行为。 二、行政规则的适用 （一）、行政规则的效力等级 （二）、规则冲突 1、特别冲突 A、特别法与普通法的冲突原则上适用特别法优于普通法原则，但是这里所说的特别法和普通法必须属于同一层级。 、同级冲突； 《行政诉讼法》第53条第2款规定，“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院进行解释或者裁决”。 《立法法》第86条第2项规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，国务院认为应该适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会作出裁决”。 行政法规，是指国务院根据宪法和法律，按照法定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。 一、行政法规的制定权限 1、行政立法的原则。 确立行政立法权限时应严格遵循法律保留和法律优先原则。 根据《立法法》第8条规定，法律保留的事项包括： ①国家主权的事项； ②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； ③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； ④犯罪和刑罚； ⑤对公民政治权利的剥夺、限制人自身由的强制措施和处罚； ⑥对非国有财产的征收； ⑦民事基本制度； ⑧基本经济罐以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度； ⑨诉讼和仲裁制度； ⑩必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。 《立法法》第9条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法 2、行政立法的范围。 依据立法法第56条的规定，在坚持严格遵循法律保留和法律优先原则的前提下，行政法规可就以下事项作出规定： A、为执行法规的规定需要制定行政法规的事项； B、《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。 《宪法》第89条规定的属于国务院行政管理职权的事项共有18项。行政法规可以就这些事项作出规定，但涉及法律保留范围内的事项，不得制定行政法规。 3、行政法规的名称 行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。 二、行政法规的制定程序 《立法法》第57条至第62条规定了行政法规的制定程序。按照立法法的规定，行政法规的制定程序主要包括以下几个步骤： （一）、立项。 国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。 《行政法规制定程序条例》第8条第2款规定： 列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求： （一）适应改革、发展、稳定的需要； （二）有关的改革实践经验基本成熟； （三）所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项 起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。 1、审查机构和审查内容 《行政法规制定程序条例》第17条规定： 报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。 国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（略） A、是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策； B、是否符合《行政法规制定程序条例》第11条的规定； C、是否与有关行政法规协调、衔接； D、是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见； E、其他需要审查的内容。 2、征求意见和协调意见（略） 3、审查处理 《行政法规制定程序条例》第18条规定： 第十八条 行政法规送审稿有下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：（一）制定行政法规的基本条件尚不成熟的； （二）有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的； （三）上报送审稿。 2、行政法规的签署公布 《行政法规