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构建土地节约集约利用新机制研究 （征求意见稿） 国土资源部咨询研究中心 土地咨询部 二○○九年十月二十九日目 录 一、我国节约集约利用土地分析评价 1 （一） 节约集约用地的提出 1 （二） 推行节约集约用地的成效 3 1. 城市土地资源的节约集约利用加快了我国城市化进程 3 2. 建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的用地 4 3. 土地利用方式的转变，促进了经济增长方式的转变 5 4. 消化利用城镇存量用地，提高了建设用地集约指数 5 （三） 土地利用中存在的突出问题 5 1. 城镇用地规模非理性扩张，人均用地偏高 5 2. 工业用地比重过高，单位建设用地GDP偏低 7 3. 城市空间布局较乱，产业结构与用地结构不合理并存 8 4. 基础设施重复建设现象较为普遍 8 5. “开发区热”占用了大量土地，建设用地闲置浪费现象严重 8 6. 农村建设用地粗放利用十分严重，合理开发利用的潜力很大 9 （四） 土地粗放和浪费原因分析 10 1. 长期实行计划经济体制，经济增长方式粗放 10 2. 经济发展中的急功近利和利益驱动 11 3. 缺乏协调区域发展的国土规划，土地利用总体规划、计划未发挥应有的作用 11 4. 土地的配置机制不尽完善，公共用地配置不尽合理 12 5. 税收制度不利于建设用地集约利用和合理流转 13 6. 土地管理不完善，市场服务和监管体系尚未健全 14 二、土地节约集约利用的理论基础与实践探索 14 （一） 土地节约与集约利用概述 14 1. 土地节约利用与集约利用 14 2. 土地节约利用与土地集约利用概念辨析 17 3. 构建土地节约集约利用新机制 18 （二） 土地集约利用的理论基础 19 1. 区位理论 19 2. 土地报酬递减理论 20 3. 地租地价理论 21 4. 可持续发展理论 22 5. 市场失灵与政府干预理论 22 （三） 土地节约集约利用的实践探索 24 1. 实行土地有偿使用制度 24 2. 建立土地市场体系 25 3. 全面提高耕地占用和用地成本 25 4. 实行土地利用规划、计划管理 26 5. 建立和完善各类建设用地定额标准 26 6. 建立节约集约用地的评价与考核制度 27 三、国外土地节约集约利用的借鉴 28 （一）制定导向型土地利用规划，发挥规划的调控作用 29 1. 美国：宏观调控为导向的土地利用规划 29 2. 日本：综合管理为导向型的土地利用规划 30 3. 英国：法规为导向型的土地利用规划 31 （二） 严格城市规划制定程序，注重市区土地集约利用 31 1. 百年大计始于规划 31 2. 规划让企业慎重开发 32 3. 配套设施规定明确 32 4. 持久绿化注重保护 33 （三） 完善规划体系，实施分区管制 33 （四） 引资建设大项目，合理利用城市土地 35 （五） 实行土地规模化专业化，提高农地经营效益 37 （六） 政府有效的管理制度，法定的公众民主监督 38 四、构建土地节约集约利用新机制的建议 39 （一） 新机制的框架 39 1. 强化约束机制 39 2. 建立激励机制 40 3. 完善市场机制 41 4. 建立共同责任机制 43 5. 建立创新机制 44 （二）实施步骤 44 （三） 保障措施 45 1. 加强组织领导 45 2. 加强制度建设 45 3. 加大资金投入 46 4. 加大宣传力度 46 构建土地节约集约利用新机制研究 构建土地节约集约利用新机制，是构建保障和促进科学发展新机制的重要组成部分，是土地管理工作的核心内容之一。按照徐绍史部长的要求和部咨询研究中心2009年工作安排，本课题组回顾了建国以来特别是改革开放以来我国推进土地节约集约利用的历程，结合东、中、西部四个省的实地调研，认真总结了实践经验；并分析研究了国外特别是一些发达国家这方面的做法和经验；同时，作了理论上的研究和探讨。在此基础上，提出了构建土地节约集约利用新机制的建议。现将课题研究成果报告如下。 一、我国节约集约利用土地分析评价 （一） 节约集约用地的提出 节约集约用地是转变经济增长方式、调整产业结构，建设节约型社会的重要途径和紧迫任务。实践表明，节约集约用地经历了由浪费土地到节约用地，由粗放经营到集约利用，由低效单一利用到土地布局和结构合理化、效益综合化的过程，而且这一过程将是艰难的、长期的。 针对我国土地特别是耕地资源的特殊国情，党中央、国务院历来十分重视土地资源的节约和集约利用。早在1956年1月21日，《国务院关于纠正和防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》指出，“不少地区建设单位没有很好节约用地，浪费土地现象依然严重”，并分析了造成浪费土地的主要原因，作出了纠正和防止浪费土地的规定。1958年1月6日，国务院颁布的《国家建设征