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中国排放污染物许可证制度浅析 DC 摘要：排污许可证制度作为一项重要的环境管理手段，在对保护环境方面所起的作用已得到 许多国家的认可，西方发达国家早已采用此制度并将其作为污染防治的“支柱”，且已通过 立法使其十分完善。我国在上个世纪80 年代开始逐步采用这一管理制度，其对防治环境污 染，规范排污行为，具有极其重要的意义。但时至今日，排污许可证立法仍然很不完善，立 法层次偏低，调整范围窄，配套制度不健全。因此，立法规定的滞后性与该制度在环境污染 防治中的重要性极不相称。文章介绍了排污许可证制度的理论基础，说明了建立排污许可证 制度的重要性，通过与美国排污许可证制度的对比，指出目前我国排污许可证的缺陷及国外 可借鉴的经验，并尝试提出完善该制度的建议。 关键词：排污许可证制度 环境管理 1 引言 上世纪80 年代，我国的环境保护政策不断推进，形成了“强化环境管理、预防为主防 治结合、谁污染谁治理”的三大政策，在此基础上，继环境管理“老三项”制度（环境影响 评价制度、“三同时”制度、排污收费制度），诞生了“新五项”制度，分别是：环境保护目 标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、排放污染物许可证制度、污染限期治理制度、 污染集中控制制度。其中，排污许可证制度在许多西方国家的环境管理领域，起到了很关键 的作用。那么，这项制度具体含义是什么？有着什么样的法理基础和理论基础？在我国施行 的过程中又存在着什么样的不足呢？ 2 排污许可证制度概述 2.1 许可证制度 许可证制度广泛应用于环境保护、污染防治以及自然资源保护等领域。它是国家为加强 环境管理而采取的一种卓有成效的行政管理制度。 凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者 或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这 就是许可证制度。 2.2 排放污染物许可证制度的概念 排污许可证，即排放污染物许可证。环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众 健康、财产和环境质量的损害，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，包括前置 性条件（如排污单位的建立是否符合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法 身份），日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产 生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等），技术性要求（如排放污染物的浓 度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数），以书面形式确定下来，作为排污单位守法和环 境保护部门执法以及社会监督的凭据。这个书面凭据就是排污许可证。 2.3 实施排污许可证的理论基础 2.3.1 环境的公共信托理论 “公共信托”的概念源于罗马法，《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流 水、海洋及海岸为全人类共有。英国普通法根据这个概念形成了公共信托理论。美国公共信 托理论源于英国的普通法。70 年代，一些州的法律把公共信托理论的保护范围扩大到环境 保护。 根据“公共信托”理论，可以看出，对企业排污这种经营成本外部化的行为，作为公共 利益的维护者，政府有必要代表全社会整体利益，对排污行为予以管制和调控。对排污者的 污染物排放量或排污指标拥有分配权，并通过发放排污许可证的形式来控制和规范企业的排 污行为，并使其法律化，依法实施监督管理。 2.3.2 可持续发展理论 发展是人类社会不断进步的永恒主题，但必须坚持环境、经济与社会的协调发展。目前 世界各国已将可持续发展作为一发展战略，其最主要的表现是将衡量可持续性或是否符合可 持续发展要求作为重大决策及其实施的主要依据。1987 年世界环境与发展委员会（WCED ） 在《我们共同的未来》中将可持续发展定义为：可持续发展是既满足当代人的需求，又不对 后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展。可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、 技术及自然环境等方面的综合概念。 排污许可证制度的目的就是实现可持续发展的目标。政府通过排污许可证的审核把关， 防止不当排污行为的发生，减少新污染源的出现，并通过对持证人的监督管理，来控制企业 的排污量，从而减轻企业在生产建设活动中对环境的不良影响，并通过排污许可证的发放、 排污指标的分配、排污权交易等使企业科学、合理、合法地排污以及有序的生产、建设，从 而使社会的短期利益和长远利益得到了统一，实现