集体建设用地进入市场_现实及法律困境_高圣平.pdfVIP

集体建设用地进入市场:现实与法律困境 中国农村发展论坛 集体建设用地进入市场: 现实与法律困境 □高圣平 刘守英 摘要:现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化 的进程,农村土地的价值不断提升,集体建设用地隐性市场普遍存在,许多地方也在进行集 体建设用地进入市场的探索。但是,地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者 和使用者的权利,集体建设用地市场亟待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法 律上寻求根本突破,必须从根本上改变土地制度的二元性,实现农民集体土地与城市国有土 地的“同地、同价、同权”;尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款,制 定规范集体建设用地进入市场的条文;充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益 的权利;改造农村集体所有制,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。 关键词:集体建设用地 集体建设用地的流转 土地级差收益 《物权法(草案)》 在现行的制度框架下,我国的土地分为农地和建设用地,建设用地又分为国有建设用地 和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地,但它要变 为集体建设用地,除了要办理农地转用审批手续外,还被严格限定在农民自用或以土地合伙 或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围,而且集体建设用地流转 处于法律严格限制的范围。事实上,集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实。集体 建设用地的流转早已自发存在,甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这 一矛盾,在政策层面,国土资源部早在 1999年开始,就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省 等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变,并结合全国几个集体建设用地的 试点,探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。 一、集体建设用地的法律空间 (一)集体建设用地管制之变迁 改革开放之前,集体建设用地实行集体所有、集体统一经营;集体建设用地的流转局限于 所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调①。虽然这一时期集体建设用地基本上由 社队自行管理,但在计划经济的严格管制下,并无土地市场的生存空间,更无集体建设用地进 入市场之可言。 世纪 年代末 年代,农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地 20 70 ~80 的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营,创造了农业生产增长和农民收入大幅增 加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业,创造了农村工业占据全国工业半壁河 山的奇迹。遗憾的是,支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。 当农村集体土地作为农用时,经由 世纪 年代末以来的以包产到户为核心的农地制 20 70 度变革以及相关的法律政策演变,现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障,且权 利的取向也越来越明确和清晰,具体体现在 2004年颁布的 《农村土地承包法》和新近向全民 ② 征求意见的 《物权法(草案)》中。 世纪 年代中期以后,面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势,在 20 80 -62- 《管理世界》月刊