地方国有资产监管难点及其出路.docVIP

地方国有资产监管难点及其出路 改革开放以来,对于大量以各种形式存在的地方国有资产,如何通过有序管理使其逐步得到盘活,取得保值增值效果,一直是各级地方政府关注和亟待解决的问题,但时至今日,还没有找到一条真正彻底解决问题的办法。为此,探讨有效的国有资产监管模式成为了当前地方国资委或国资局的首要任务。 一、地方国有资产监管无效或低效的根本原因 所有权人缺位是国有资产运营低效的根本原因,为此,2003年后,从中央到地方都成立了国资委或国资局,并明确由国资委或国资局行使国有资产所有权人代表。但地方国资委或国资局行使国有资产所有权人代表,面临这样两大难题:一方面,一些地方政府把非经营性行政事业单位资产划归国资委或国资局监管,由国资委或国资局行使所有者权利,但国资委或国资局对非经营性国有资产监管缺乏应有的法律依据,所有者责、权、利没有明确的法律界定,国资委或国资局对这部分非经营国有资产监管,目前最多行使产权登记,至于为了有效配置而行使处置权则无从谈起;另一方面,对于经营性的国有资产,按照《公司法》规定所有权人应具备的各项权利(力)、责任、义务,各级国资委或国资局其实也很难担当。 目前,国务院国资委只管理160多家中央企业,所管经营资产也仅为部分非金融类经营资产;另外,国务院部委办局所辖约5000户企业、400多户金融类企业,及铁路、烟草、邮政三个行业国有资产等五类国有经营资产和大量行政事业性资产,以及资源性资产等均没有列为国务院国资委管辖范围。但大部分地方国资委或国资局目前则把金融类经营国有资产、行政事业性资产列为管辖范围。因此,国务院国资委虽然对地方国资委或国资局有政策指导职能,但由于两者存在监管范围的不同,地方国资委或国资局行使国有资产所有者代表时,自然就存在政策盲区的问题。即地方国资委或国资局行使金融类经营资产、行政事业性资产所有者代表时,缺乏全国性可操作的政策法规。例如,广州市海珠区国资局通过清产核资,核实归其管辖名下的国有资产总额为52.98亿元,其中,173家行政事业单位资产总额29.62亿元,4家区属企业经营资产总额23.36亿元。虽然按照《企业国有资产监督管理暂行条例》,海珠区国资局可以对4家区属企业行使“管资产和管人、管事”职能,但显然不可能对171家行政事业单位行使“管资产和管人、管事”职能。由此,地方国资委或国资局名义上为地方国有资产所有者代表,实质上地方大量国有资产依然存在所有者缺位、监管低效或无效等问题。 二、地方国有资产监管无效或低效主要表现 地方国资委或国资局监管国有资产虽然总量上不如国务院国资委,但监管范围广,既有经营类资产,又有非经营类资产,且非经营性资产转经营性资产和闲置资产比较多,各单位各自为政,缺乏监督,造成资产管理缺位,资产隐性流失大。 (一)行政事业性国有资产管理被忽视 ⒈行政事业单位占用的部分国有资产严重闲置。虽然不少地方政府把行政事业单位资产划归地方国资委或国资局管理,但其往往把管理重点放在政府投入或管辖内的各类企业的国有资产上,对行政事业性国有资产关注不够。由此,地方国有行政事业资产成了满足单位需要的“死资产”,根本不考虑其真实价值如何,是否有必要进行评估,进行财务核算和保值增值,甚至对资产的完整性也没有作具体要求,造成大量的资产闲置和浪费。资料显示,广州市海珠区2005年12月底行政事业单位国有资产的存量达22.31亿元之巨,其中行政事业性国有资产总额近30亿元,占区国有资产总量的55.91%。目前,海珠区行政事业单位有闲置房屋建筑物3.66万平方米,账面价值3,025万元。这些闲置资产有些是完全闲置,有些是无偿用做住宅、文化娱乐场所或商业用途,不仅起不到缓解部分部门办公用房紧张的作用,而且使海珠区有限的资源白白浪费掉。同时,由于一些单位办公用房问题迫切需要解决,闲置房屋资产又未被利用,致使财政重复投入建设,更加大了资源的浪费。有些单位由于种种原因长期蜗居在区商业中心的旧房子里办公,不得不由财政拨款维修和租房办公;而各部门纷纷购置和计划自建办公场所。 ⒉行政事业单位占用的国有资产价值被低估致使国有资产流失严重。由于国有资产长期被无偿占有,不评估、不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗或增值因素,账实早已不符。这带来两大问题,一是每个单位都想有“自留地”,产权分散、流失和浪费严重,削弱了财政分配资金支持各项事业发展的力度及财政的调控能力,加剧了财政资金供求的矛盾;二是各行政事业单位长期以来无偿占有国有资产及收益,无人向占有者追索投资收益和所有者权益,不仅税费流失严重,还成为单位“小金库”的主要来源,私下交易使国有资产租赁收入流失严重。收益分配中严重向个人倾斜,背离了国家政策中所强调的非经营性资产转为经营性资产以弥补行政事业单位经费不足的初衷。 ⒊行政单位办公用