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国有土地使用权出让制度武汉兴松房地产开发有限公司与湖北省武汉市国土资源管理局案（案例来源：最高人民法院裁判文书。） ——国有土地使用权出让制度 【案情介绍】1993年11月17日，原告武汉兴松房地产开发有限公司（以下简称兴松公司）与被告湖北省武汉市国土资源管理局（原湖北省武汉市土地管理局，以下简称武汉市土地局）签订了WP-93-204号“国有土地使用权批租合同”（以下简称批租合同）。该合同约定：甲方武汉市土地局将位于武昌和平大道中山路口的12 000平方米土地出让给乙方兴松公司开发，乙方向甲方支付每平方米74元，总额为532.8万元人民币的土地使用权批租地价。此外，双方还就履行期限等问题作出约定，其中第4条约定：乙方承担的拆迁户还建安置，从发出拆迁线之日起，必须在2年内完成。第6条约定：本合同项下的批租地块，其用途为写字楼、商住楼、还建住宅，乙方同意自1993年11月17日起，4年内完成规划确定的项目建设；4年内未完成又无正当理由的，甲方有权要求乙方按甲方确定的标准补交该地块的市值地价差价，直至收回该土地的土地使用权。合同签订后，兴松公司领取了拆迁许可证，证上载明拆迁期限为1993年12月3日至1994年3月3日。随后，兴松公司开始实施旧房拆迁，但由于在与拆迁户协商补偿安置方面难度大，拖延了拆迁时间，至1994年10月10日市拆迁办验收时，该地块仍有个别拆迁户的拆迁安置问题没有解决。同年11月，兴松公司与第三人武汉华锋置业发展有限公司（以下简称华锋公司）签订“联合开发协议书”，约定由华锋公司以注入资金的形式建设规划商住楼部分，湖北省武汉市武昌区城市综合开发管理办公室为该协议进行了鉴证。之后，因拆迁中的遗留问题、资金投入问题、危旧房改造的优惠政策兑现问题以及办理有关建设施工方面许可证等问题不落实，工程迟迟不能开工。至1995年10月，经湖北省武汉市武昌区人民政府同意，该工程才开始动工兴建。建设中，又由于兴松公司与施工单位因工程款问题发生纠纷，工程几度停工。致使还建楼到期不能交付，导致拆迁户居民多次集体上访，堵塞交通。其间，武汉市土地局曾发文、召开协调会，敦促兴松公司复工。1996年9月20日，兴松公司与原中国农业银行武汉市分行武昌区水果湖办事处（现中国农业银行武汉市水果湖分理处，以下简称农行水果湖分理处）签订“抵押合同”，用上述批租土地上的在建工程为湖北金城服务有限公司贷款300万元提供担保双方在湖北省武汉市武昌区房地产管理局办理了抵押登记。同年12月，兴松公司又与华锋公司签订“联合开发补充协议书”，将该项目的全部未完工程（还建楼、商住楼）全权委托华锋公司兴建，以兴松公司的名义经营，但该协议因未得到武汉市土地局的认可没有实施。武汉市土地局于1997年1月作出《关于责令“兴松园小区”项目拆迁还建房限期复工的通知》，限期兴松公司务必复工，尽快按协议还建安置，否则将采取措施依法对该项目进行处理。由于兴松公司在还建楼、商住楼均建至框架三层后一直未能复工，武汉市土地局在举行了兴松公司、华锋公司参加的听证会后，于1997年4月16日作出武土行决字(1997)第002号行政处罚决定书。认定：市规划局于1993年11月25日发出拆迁线，到立案调查时已过3年零3个月，还建工程建到框架三层长期停摆，多次督促仍未复工，致使该片拆迁户共发生7次堵塞和平大道交通事件，给社会安定带来严重影响，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第17条的规定，决定无偿收回该合同中批租地块的土地使用权。兴松公司接到处罚决定后向湖北省土地管理局申请复议。湖北省土地管理局复议后，作出鄂土行复决字(1997)第01号行政复议决定书，维持了武汉市土地局的处罚决定。另外，武汉市土地局在作出处罚决定后，即批准武昌物业公司接手“兴松园小区”项目，该公司已完成项目的建设。兴松公司不服湖北省土地管理局的复议决定，向湖北省高级人民法院提起诉讼。湖北省高级人民法院经审理认为，兴松公司与武汉市土地局双方经共同协商所签订的批租合同合法有效。兴松公司在履行合同过程中，未在拆迁线发出后2年内完成拆迁户的还建安置，违反了合同第4条的规定。武汉市土地局在对兴松公司作出处罚前，进行了调查，并根据兴松公司及第三人的申请举行了听证。在作出处罚决定后又送达给当事人，同时告知其享有申请复议及向人民法院提起诉讼的权利。因此，武汉市土地局作出的处罚决定程序合法。但是，由于合同第6条约定，乙方未在4年内完成规划项目建设且无正当理由时，甲方才可以收回土地使用权。该条是双方对收回土地使用权的特别约定，这一约定并未违反法律法规的强制性规定。因此，兴松公司未在合同约定的4年期限内完成规划项目建设，是武汉市土地局对其实施处罚的前提条件。而在武汉市土地局作出处罚决定时，距拆迁线发出的时间为3